Současná španělská vláda musí řešit, kromě hospodářské a v jejím důsledku sociální krize, i další vážný problém. Je jím úsilí katalánské vlády, v čele s Arturem Masem (CiU), o odtržení tohoto autonomního společenství (comunidad autónoma, C.A., v plurálu CC.AA.). V lednu roku 2013 přijal katalánský parlament deklaraci, v níž „prohlásil katalánský lid ‘za svrchovaný politický a právní subjekt’“.1 Zároveň vyhlásil, že tento subjekt má právo rozhodnout o své budoucnosti (tzv. derecho a decidir). Katalánská vláda chce proto vyhlásit referendum o nezávislosti tohoto C.A. Jaké legální prostředky má ovšem k dispozici? A jak se k tomuto záměru staví současná španělská vláda? Toto jsou otázky, na které se budu snažit najít odpověď. Vzhledem k omezenému prostoru jen stručně představím, jak je upraveno postavení Katalánska v rámci Španělska a dle mého názoru hlavní příčiny vzniklé situace, ovšem při vědomí, že by vyžadovaly hlubší rozbor.
Španělsko je zemí, která je rozdělena do 17 autonomních společenství a dvou autonomních měst (na marockém pobřeží). Míra decentralizace je vysoká, ovšem pravomoci mezi centrální vládou a jednotlivými CC.AA. nejsou rozděleny rovnoměrně. Některá CC.AA., zejména ta, která v minulosti tvořila historické celky (mezi nimi i Katalánsko), disponují rozsáhlejšími pravomocemi než jiné. Tato asymetrie je ospravedlňována potřebou reflektovat historické, jazykové i geografické (ostrovy) odlišnosti celků, které tvoří španělský stát.2 O tom, k jakému typu územního uspořádání Španělsko zařadit, probíhají rozsáhlé diskuze,3 kterým nebudu věnovat větší pozornost. Nejčastěji se hovoří o španělském regionalismu nebo regionálním státu. Podívejme se nyní, jak je postavení CC.AA. upraveno ve španělské ústavě.
Autonomním společenstvím se věnuje hlava VIII, kap. 3 Ústavy (čl. 143-158). Jak uvádí čl. 143, autonomní společenství mohou vytvořit provincie (nižší teritoriální jednotky), které mají společné historické, kulturní a ekonomické rysy, dále ostrovy a také provincie, které kdysi tvořily historický celek. Rozdělení kompetencí, tudíž i míra autonomie, každého CC.AA. je zakotvena v tzv. statutech (Estatuto). Příprava statutu je vymezena v čl. 151 Ústavy, který říká, že statut připravuje „statutodárné“ Shromáždění daného C.A. Jeho návrh se poté projednává v ústavním výboru dolní komory parlamentu (Congreso de los Diputados). Obsah statutu musí být tedy dohodnut mezi centrálními a regionálními zástupci, musí ho ratifikovat španělský parlament a také občané každé provincie, která se má stát součástí daného C.A. Danému C.A. náleží pouze ty pravomoci, které jsou explicitně zmíněny ve statutu.
Ústava zakotvuje oblasti, v jejichž rámci mohou být pravomoci přeneseny na CC.AA., a oblasti, které zůstávají ve výlučné kompetenci centrální vlády (čl. 148 a čl. 149 Ústavy). Pro lepší představu zmíním, že CC.AA. mohou získat pravomoci například v oblasti zemědělství, dopravy, rybolovu, kultuře, jazykové politice, sociálních služeb nebo zdravotnictví. Naopak nemohou získat pravomoci v takových oblastech, jako jsou zahraniční vztahy, obrana, justice, měnová politika, obecné hospodářské plánování apod. Čl. 149 také upřesňuje, že pokud není nějaká oblast uvedena jako výlučně spadající do pravomocí státu, mohou být v rámci ní přeneseny pravomoci na CC.AA. S ohledem na Katalánsko zmíním, že v r. 2006, během vlády socialistické strany (PSOE) José Luise Rodrígueze Zapatera, Katalánsko významně rozšířilo své pravomoci.
Vztahy mezi centrální vládou a Katalánskem byly až do nedávné doby poměrně klidné. Dovolím si i tvrdit, že stěží někdo očekával, že právě v Katalánsku se vzedme vlna nacionalismu, pozornost se vždy upírala na Baskicko. A to i z toho důvodu, že v čele katalánské vlády stojí pravicová strana CiU (Convergència i Unió), která má programově blízko k Lidové straně (PP), stojící v čele centrální vlády. Navíc katalánští podnikatelé byli vždy spíše proti samostatnosti vzhledem ke vzájemné hospodářské závislosti Katalánska a zbytku španělského státu. Jak je tedy možné vysvětlit vzniklou situaci? Stojí za ní řada příčin a stěží lze označit jednu za dominantní. Za prvé, národnostní problém existoval v Katalánsku dlouhodobě a vyplouval na povrch zejména v souvislosti s jazykovou a vzdělávací politikou katalánské vlády. Nebyl ovšem považován za urgentní, natož vedoucí k secesionistickým snahám. Za druhé se domnívám, že vztahy mezi Katalánskem a centrální vládou významně vyhrotila finanční a hospodářská krize, která nejen že Katalánsko poškodila, jakož i ostatně celé Španělsko, nicméně také odhalila, že katalánská vláda nespravovala region dobře. Přestože je Katalánsko nejbohatším C.A., je zároveň i nejzadluženějším. Katalánská vláda proto musela přistoupit k rozpočtovým úsporám,4 což se negativně odrazilo zejména ve zdravotnictví, sociálních službách a školství, tj. oblastech pro občany citlivých. Katalánská vláda ale přenesla vinu za tuto situaci na centrální vládu s argumentem, že Katalánsko příliš peněz odvádí do státní pokladny a financuje ostatní španělská CC.AA., a tudíž nemá dostatek financí na pokrytí potřeb samotných Katalánců. Nezávislost by tudíž zlepšila životní standard občanů Katalánska. Za třetí se situace vyostřila poté, co CiU nezískala absolutní většinu v autonomních volbách v r. 2012 a musela vytvořit vládu s levicovou, nacionalistickou stranou Esquerra Republicana, která dlouhodobě usiluje o nezávislost Katalánska. Za čtvrté, situaci neusnadňují ani katalánské odnože celošpanělských stran – PSOE a PP. Ukázalo se, že Socialistická strana Katalánska (PSC) není v otázce nezávislosti jednotná a teprve se zpožděním začala jednotně prosazovat záměr federalizace země. Na druhé straně vystupování katalánské PP místy připomínalo doby frankistického režimu.
Španělská ústava počítá s možností vyhlášení referenda v několika případech. Podrobná úprava je zakotvena v Organickém zákonu č. 2 z r. 1980 o regulaci různých forem referenda (LEY ORGÁNICA 2/1980 de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum). Ve Španělsku se lze tedy setkat s několika typy referend, které představím níže. Pro katalánský případ je podstatné, že vyhlášení jakéhokoli referenda spadá do výlučných pravomocí centrální vlády. Čl. 2 zákona o referendu k tomu uvádí: „Autorizace ke svolání lidových konzultací prostřednictvím referenda v jakékoliv jeho formě je výlučnou pravomocí státu“.
Referenda se mezi sebou liší tím, zda jsou obligatorní nebo fakultativní a procesem iniciace. Ústava za prvé rozeznává referendum poradní (referéndum consultivo), které může být vyhlášeno v případech politických rozhodnutí, která mají pro život země zásadní dopad (čl. 92 Ústava). Jedná se o referendum fakultativní, přičemž v podstatě závisí na pouhém uvážení, co může být takovým zásadním politickým rozhodnutím. O vyhlášení právě tohoto typu referenda se hovoří v případě Katalánska. Návrh na vyhlášení podává předseda vlády dolní komoře parlamentu, která ho musí schválit absolutní většinou. Formálně ho vyhlašuje král v královském dekretu (El Real Decreto). Španělský právník Joan Oliver Araujo upozorňuje na vůdčí úlohu předsedy vlády ve vyhlašování tohoto typu referenda, neboť ústava ho ani nezavazuje k tomu, aby s vyhlášením souhlasila vláda jako celek.5 Rozsáhlá diskuze proběhla ohledně závaznosti tohoto referenda6, o čemž Ústava nemluví, ačkoli mnozí odborníci se přiklonili k jeho závaznosti. Teprve politická praxe ukázala, jak se k závaznosti staví političtí aktéři. Dosud proběhla jen dvě taková referenda – v r. 1986 v případě vstupu Španělska do NATO a v r. 2005 při ratifikaci Smlouvy o Ústavě pro Evropu. Výsledky obou byly závazné.
Za druhé, Ústava zakotvuje referendum v případě ústavní reformy. Pokud proběhne změna ústavy dle čl. 167 Ústavy, může být referendum vyhlášeno. Jedná se tedy o referendum fakultativní. Referendum musí iniciovat desetina členů jedné z komor parlamentu. Po schválení tohoto záměru parlamentem tento pouze seznamuje předsedu vlády s vyhlášením referenda. V případě změny částí Ústavy vymezených v čl. 168, které se týkají samotné podstaty státu a principů, na kterých je založen, musí být referendum vyhlášeno, je tedy obligatorní. Pokud by nakonec došlo k politickým jednáním, která by vyústila ve federalizaci země, a tudíž reformu ústavy, muselo by být vyhlášeno právě toto, závazné referendum.
Ústava ještě zakotvuje možnost iniciace referenda samotným autonomním společenství (tzv. referéndum autonómico). Takové referendum se vyhlašuje při vzniku autonomního společenství, kdy s tímto musí souhlasit příslušné provincie (čl. 151, odst. 1 Ústavy), které by autonomní společenství tvořily, a při schvalování statutu autonomního společenství (dle čl. 151, odst. 2 Ústavy) a jeho reformy (čl. 152, odst. 2). Dosud proběhla taková referenda pouze v Andalusii, Baskicku, Galicii a Katalánsku, tedy v historických regionech.
Formální náležitosti referenda upřesňuje čl. 3 zákona o referendu a čl. 4 tohoto zákona vymezuje, za jakých podmínek není možné referendum vyhlásit (např., když je vyhlášený výjimečný stav na území, kde by mělo referendum proběhnout).7
Z výše uvedeného vyplývá, že katalánská vláda, pokud by chtěla legálně vyhlásit referendum o nezávislosti, musela by se dohodnout s předsedou centrální vlády. Předseda vlády se již jednoznačně vyjádřil, že takový krok neučiní, protože „nikdo nemůže jednostranně zbavit španělský lid jako celek jeho práva na rozhodování o jeho budoucnosti“. Důležité je v tomto kontextu upozornit na to, že Mariano Rajoy hovoří o všech občanech Španělska, kterým nemůže vláda jednoho autonomního společenství jednostranně ovlivnit jejich budoucnost. Na druhé straně připustil možnost politických jednání o reformě ústavy.8
Z toho je možné i usuzovat, že Lidová strana by byla ochotna učinit přelomový krok a připustit skutečnou federalizaci země, což do této doby odmítala. Pokud by skutečně došlo k jednáním o federaci, stěží si lze představit, že by se jednalo pouze o jednání mezi Madridem a Barcelonou. Bylo by nutné zapojit i ostatní CC.AA. a všechny významné politické strany, a to nejen proto, že ke schválení takové změny by byla nutná kvalifikovaná většina obou komor parlamentu, ale i proto, aby byl nalezen celospolečenský konsensus o této zásadní změně.
Pokud jde o katalánskou vládu, ta zatím „prosazuje svou za každou cenu“. V prosinci 2013 došlo k politické dohodě mezi CiU, Esquerra Republicana, Iniciativa a CUP, tvořící parlamentní většinu 64,4 %, o vyhlášení referenda na 9. listopad 2014. Tento záměr byl odsouzen centrální vládou i hlavní opoziční stranou PSOE jako protiústavní.9 Předseda vlády také uvedl, že pokud by došlo k formalizaci tohoto kroku, podá žalobu k Ústavnímu soudu. Katalánsko bylo také upozorněno ze strany evropských institucí, že nezávislost by znamenala vystoupení z Evropské unie. Posledním krokem ze strany Katalánska bylo, že katalánský parlament schválil iniciaci návrhu zákona, který by přenesl pravomoc vyhlásit referendum na katalánskou vládu.10 Tento návrh musí být ale schválen dolní komorou španělského parlamentu, kde mají převahu politické strany odmítající nezávislost tohoto autonomního společenství. Je otázkou, co katalánští zástupci tímto krokem sledují, neboť je zřejmé, že v dolní komoře parlamentu převažují odpůrci jejich záměru. Možná je to krok k dialogu nebo možná také ne a při vědomí, že tento návrh s velkou pravděpodobností neprojde, může jít o ospravedlnění jiné cesty vyhlášení referenda. Mezi takovými figuruje i katalánský zákon z r. 2010 o lidových konzultacích prostřednictvím referenda (Ley catalana 4/2010,de consultas populares por vía de referéndum), který ale v současnosti posuzuje Ústavní soud na základě žaloby centrální vlády.
Závěrem případ Katalánska potvrzuje, že secesionismus je v Evropě na vzestupu, stačí si jen připomenout dlouhodobý problém v Belgii nebo dnes ve Skotsku. Osobně se domnívám, že ve sjednocující se Evropě, vybudované na úsilí o mír a spolupráci, představují tyto snahy určitý anachronismus, i když každé sjednocování vyvolává i odstředivé tendence. Není dle mého názoru náhodou, že tyto snahy významně posílily v době hospodářské a finanční krize. Ve všech zmíněných případech je patrné, že ekonomické zájmy významně ovlivňují rozhodování politických aktérů. Navíc důraz na národnostní cítění dokáže vždy skvěle odvést pozornost od skutečných, hospodářských a sociálních, problémů, které trápí občany. Otázkou je, zda mohou ekonomické zájmy dostatečně ospravedlnit dělení států.11
Mgr. Petra Měšťánková, Ph.D.
The article deals with the intention of the current Catalan government to announce the referendum for the independence of this autonomous communitty on Spain. It responds to the research question, what legal instruments it has at its disposal, and outlines the political context of this issue.
Mgr. Petra Měšťánková, Ph.D. (1981) – odborná asistentka na Katedře politologie a společenských věd Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci. Je autorkou monografie Přechod k demokracii v Mexiku a spoluautorkou monografií "Prosazování národních zájmů členských zemí EU: Francie, Německo, Nizozemsko, Belgie, Lucembursko, Itálie" a "Prosazování národních zájmů České republiky v EU". Zaměřuje se na výzkum hispánských zemí, zejména na otázky spojené s demokratizací a rolí exekutivy v politickém systému.