Rozhodování Ústavního soudu v katalánské otázce

Jedním z vážných problémů současného Španělska jsou separatistické tendence v Katalánsku. Katalánská vláda (zvaná Generalitat) usiluje o naplnění tzv. práva na rozhodnutí („derecho a decidir“) o budoucnosti tohoto španělského autonomního společenství (Comunidad Autónoma, dále CA). Na 9. listopadu 2014 (9. de Noviembre, dále 9-N) svolal předseda katalánské vlády Artur Mas referendum, jehož uskutečnění bylo zastaveno Ústavním soudem (Tribunal Constitucional, dále TC). O možnostech legálního konání referenda v Katalánsku jsem psala v článku z 3. května 2014. I přesto katalánská vláda uskutečnila 9-N, i když v jiné podobě, než zamýšlela. Dohoda s centrální vládou vedenou Lidovou stranou (Partido Popular, dále PP) se ukázala být nemožná. A domnívám se, že právě nemožnost politické dohody přiměla centrální vládu k uplatňování soudní strategie, aby zastavila separatistické snahy v Katalánsku. Ústavní soud se tudíž stal klíčovým hráčem v této situaci a je to právě on, kdo určuje, kde jsou zákonné meze jednání katalánské vlády. Článek si klade za cíl nastínit hlavní rozhodnutí TC v katalánské otázce a jejich dopad na realizaci tzv. práva na rozhodnutí.

Rozhodnutí TC o katalánském statutu

Úvodem chci poznamenat, že jedním z důvodů, který ovlivnil představitele katalánské vlády v rozhodnutí uspořádat referendum o samostatnosti tohoto CA (více k němu předchozí článek), bylo právě soudní rozhodnutí. V roce 2010 totiž TC zrušil podstatné části katalánského statutu (la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña) dojednaného v r. 2006 s centrální vládou, tehdy v čele se socialistickou stranou (PSOE) a schváleného občany Katalánska v referendu. Statut kvůli protiústavnosti některých článků napadla u TC skupina poslanců Lidové strany (PP). TC jim dal částečně za pravdu a zrušil 14 článků či jejich částí (např. ty vztahující se k organizaci soudní moci v Katalánsku, přednostního užívání katalánštiny ve správě CA a veřejnoprávních sdělovacích prostředcích). U jiných článků provedl výklad, aby byly v souladu se zněním Ústavy. Týkalo se to např. jazykové a vzdělávací politiky CA, která je úzce spjatá s posilováním vlastní, katalánské, národní identity. Reference o tom, že Katalánci jsou národ a že katalánský parlament vyjadřuje vůli tohoto národa, které se nacházely v preambuli Statutu, označil TC za rétorické obraty bez právního dopadu, které ovšem mohly být zachovány (blíže např. Lázaro 2010). Většina článků ale byla v souladu s Ústavou.
Zatímco vládnoucí PSOE vyjádřila spokojenost, protože katalánský statut zůstal v platnosti, v Katalánsku bylo toto rozhodnutí interpretováno jako politické, protikatalánské a proti němu proběhly masové protesty zastřešené heslem „Som una nació, nosaltres decidim“ („Jsme jeden národ, my rozhodneme“). Zejména vadilo, že TC nepovažuje Katalánce za národ de iure, ale pouze za jednu z národností, které tvoří španělský národ.
Situace se zhoršila poté, co ve španělských parlamentních volbách zvítězili lidovci, kteří zastávají centralizační politiku a dohoda o přenosu dalších kompetencí na CC.AA. je s nimi velmi obtížná. Mezníkem v tomto ohledu bylo, že v r. 2012 v souvislosti se zmírněním dopadů ekonomické krize, požadovala katalánská vláda další fiskální pravomoci, což centrální vláda odmítla. Poté se katalánští představitelé začali intenzivně soustředit na realizaci tzv. práva na rozhodnutí, a to centru navzdory. Právo na rozhodnutí a potažmo referendum se stalo hlavním tématem katalánské Generalitat poté, co se v listopadu 2012 uskutečnily předčasné volby do katalánského parlamentu, v nichž významně posílila levicová, separatistická Esquerra Republicana (ERC). Do té doby vládnoucí, pravicová Convergència y Unió (CiU) s ní uzavřela politický pakt, který ji garantizoval parlamentní většinu za podmínky, že se v Katalánsku uskuteční referendum o nezávislosti.
Následné schůzky mezi představiteli centrální a staronové katalánské vlády nevyústily v dohodu, naopak setrvačnost na původních stanoviscích se stala konstantním jevem. Centrální vláda byla ochotna jednat o ústavní reformě, zatímco katalánská Generalitat trvala na právu na rozhodnutí, ačkoli nemá pravomoci k tomu, aby vyhlásila referendum. Centrální vláda proto zahájila novou strategii – soudní, kdy začala bedlivě sledovat veškerá opatření Generalitat směřující k realizaci práva na rozhodnutí a v zásadě, co bylo možné, to napadla u TC.

Rozhodnutí TC o Deklaraci o svrchovanosti a práva na rozhodnutí katalánského lidu

První byl rozsudek TC v případě Deklarace o svrchovanosti a právu na rozhodnutí katalánského lidu (la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña), kterou přijal katalánský parlament v lednu 2013. Vláda tuto deklaraci prostřednictvím nejvyššího státního zástupce napadla u TC a ten tuto stížnost připustil, neboť vláda má právo napadnout „normativní opatření bez síly zákona a rezoluce, které vydají jakékoliv orgány autonomních společenství“ (Tribunal Constitucional. Sentencia 42/2014, s. 24). V této věci rozhodl v březnu r. 2014, a to tak, že je protiústavní ustanovení o svrchovanosti katalánského lidu, resp. Katalánci netvoří svrchovaný politický a právní subjekt. Na rozdíl od rozsudku v případě Statutu se TC v plné síle opřel o čl. 2 Ústavy, který zní „Ústava se zakládá na nedělitelné jednotě španělského národa, společné a nedělitelné vlasti všech Španělů, a uznává a garantuje právo na autonomii národnostem a regionům, které ji tvoří, a solidaritu mezi nimi“. Katalánský lid tudíž „není nositelem svrchovanosti, výlučné pro španělský národ konstituovaný ve stát“ (Tribunal Constitucional. Sentencia 42/2014, s. 28-29), národnost není to samé, co národ, a autonomie není to samé, co svrchovanost. TC ovšem neoznačil za protiústavní samotné „právo na rozhodnutí“, které neinterpretoval jako právo na sebeurčení, ale jako rozhodnutí o politické budoucnosti, které se musí uskutečnit za právních a demokratických podmínek (Tribunal Constitucional. Sentencia 42/2014, s. 33).
Cestou k řešení katalánské krize a potažmo i dalších národnostních problémů v zemi, které ztělesňuje zejména Baskicko, byla a je dle TC politická dohoda, která by vedla k reformě Ústavy. K této dohodě ale nedošlo, ačkoli je ochotná jednat i Lidová strana. Socialistická strana již jednoznačně hovoří o tom, že by se Španělsko mělo federalizovat. I nová, levicová strana PODEMOS, která má v současnosti vysoké preference u voličů, hovoří o budoucnosti Katalánska uvnitř Španělska.
V Katalánsku ovšem Generalitat rozhodla, že právo na rozhodnutí se tak jako tak uskuteční i bez dohody s centrem. Chtěla se opřít o katalánský zákon o lidových konzultacích nereferendního charakteru a jiných formách občanské participace (Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y de otras formas de participación ciudadana), který přijal katalánský parlament v září 2014. Ten vláda ihned napadla u TC.

TC a zastavení referenda

29. září 2014 TC přijal stížnost vlády na katalánský zákon o lidových konzultacích a na dekret předsedy Generalitat o svolání lidové konzultace o politické budoucnosti Katalánska (Decreto del Presidente de la Generalitat de Cataluña 129/2014, de 27 de septiembre, de convocatoria de consulta popular no referendaria sobre el futuro político de Cataluña). Tímto zastavil realizaci práva na rozhodnutí a má pět měsíců na to, aby o vládní stížnosti rozhodl.
Generalitat ale v přípravě 9-N dále pokračovala a chtěla využít ta ustanovení zákona o lidových konzultacích, které nebyly napadeny u TC. Jednalo se o „proces občanské participace“, který předpokládá část třetí zákona – čl. 40-56, upravující širokou škálu neurčitých situací, kdy orgány veřejné moci chtějí znát názor občanů či diskutovat s nimi. Vztahuje se ovšem na otázky, které nemají mít zásadní dopad (Peral 2014). Tento proces občanské participace nelze zaměňovat za referendum. Důležité je poznamenat, že Artur Mas se rozhodl, aby mohl tento plán realizovat, že nesmí učinit žádné správní rozhodnutí, které by mohla centrální vládou napadnout u soudu. Generalitat proto využila různých nepísemných forem (např. telefonátů, emailů) k jeho organizaci a opřela se o práci dobrovolníků. Nicméně i příprava tohoto procesu byla napadena nejvyšším státním zástupcem u TC a ten ho zastavil.

Problémy alternativní, katalánské konzultace

9-N proběhla v Katalánsku neformální konzultace občanů, a to navzdory rozhodnutí TC. Dle výsledků zveřejněných Generalitat, se jí zúčastnilo 2 305 290 osob (Generalitat de Catalunya 2014). Vzhledem k tomu, že nedošlo k sečtení všech oprávněných voličů, nelze přesně vyjádřit, o jaký podíl se jednalo, odhadem šlo o 40-45 % oprávněných voličů (blíže např. La Vanguardia 2014). Participovat mohli občané starší 16ti let s trvalým i přechodným bydlištěm v Katalánsku, i Katalánci žijící v zahraničí. Hlasovat mohli i cizinci, kteří mají bydliště v Katalánsku. Účastníci odpovídali na dvě otázky, o kterých se také široce diskutovalo a které byly označeny za diskriminační. První z nich zněla: „Chcete, aby se Katalánsko proměnilo ve stát?“ (¿Quiere que Cataluña se convierta en un Estado?), v případě souhlasu pak mohli odpověď na druhou, „Chcete, aby tento stát byl nezávislý?“ (¿quiere que este Estado sea independiente?). Logicky ti, co na první odpověděli Ne, nemohli odpovídat na druhou otázku. S první otázkou souhlasilo 92 % účastníků a s druhou otázkou 88 % účastníků. Celkově možnost Ano-Ano získala 80,76 % hlasů, tj. pro ni hlasovalo 1 861 753 účastníků (Generalitat de Catalunya 2014).
Jak je patrné, katalánští představitelé uskutečnili 9-N navzdory rozhodnutí nejvyšší soudní instance v zemi. Z toho plynou nemalé náklady, které jsou ale pro katalánské politiky evidentně nižší než přínosy. Hlavním nákladem je skutečnost, že nerespektovali daná „pravidla hry“ a právní řád ve své zemi, což pro politiky, kteří se považují za demokratické, není „dobrou vizitkou“ a svědčí spíše o sklonu přizpůsobovat si pravidla či „šít si je na míru“, sklon, který je bohužel typický pro neliberální demokracie či přímo nedemokratické režimy. Přínosy tudíž musely být v očích těchto politiků významné. Domnívám se, že jedním z nich bylo „zachování tváře“ ve vztahu k současným a budoucím voličům vládnoucí CiU a zajistit si vítězství v dalších volbách. Kritika Madridu je jednoduchá a mnoho voličů oslovuje. Další pravděpodobnou možností je, že CiU chtěla posílit své vyjednávací pozice v jednáních s centrální vládou o změně vztahů mezi Katalánskem a zbytkem země. To by odpovídalo i skutečnosti, že CiU byla tradičně autonomistickou, ne separatistickou stranou. Je možné, že pokud by Katalánsko získalo stejné pravomoci, jako má například Baskicko, došlo by k výraznému utlumení národnostních tenzí. Také je možné, že šlo o potlačení hlasů, které by chtěly vyhlásit nezávislost unilaterálně, což je přijatelné řešení pro Esquerra Republicana. Konzultace voličů proběhla, slib, který byl dán ERC, byl splněn, i když tomu centrum a TC postavily překážky.
Reakce centrální vlády ovšem na sebe nenechala čekat a dohrou celého procesu je nyní podání žaloby na předsedu Generalitat Artura Mase za „vážnou neposlušnost, zneužití úřední moci, zpronevěry a uzurpaci funkcí“, které by ho mohlo vést k jeho sesazení z postu předsedy katalánské vlády. Spolu s ním byly obviněny další dvě členky katalánské vlády ze stejných deliktů. O této žalobě bude nyní rozhodovat Nejvyšší soud Katalánska (Tribunal Superior de Justicia de Catalunya) (García, Fabra 2014).

Závěr

Domnívám se, že rozhodnutí TC v katalánské otázce byla z politického hlediska kompromisní. Neupírala katalánské vládě uskutečnit právo na rozhodnutí, snažila se ji ovšem přimět, aby se dohodla s centrální vládou a aby se ve Španělsku případně změnil model vztahů mezi centrem a periferií a právní úprava postavení národností a regionů, které by uspokojily hlavní zájmy. Dohoda ovšem byla komplikovaná jak na straně Katalánska, kde se vládnoucí CiU rozhodla ubírat cestou nezávislosti, aby si zajistila voliče (v konkurenci k ERC) a vyvinula větší tlak na centrum pro získání dalších pravomocí, tak i na straně Madridu, kde Lidová strana byla ve svých stanoviscích neústupná, protože také je to strana, která v očích svých voličů symbolizuje řád a jednotu Španělska.
Závěrem chci poznamenat, že celý tento problém se odehrává v zemi, která je demokratická. Národnostní identity v ní nejsou potlačovány, naopak autonomní společenství mají rozsáhlé pravomoci, a to i v tak pro národní identitu podstatných oblastech, jako jsou jazyková a vzdělávací politika. Neprobíhá zde násilný, národnostně podbarvený konflikt. Nelze upřít, že separatistické tendence v Katalánsku jsou a mají značnou podporu. Rozhodnutí o budoucnosti, které se dotýká celé země, by se ovšem mělo zakládat na politické dohodě. Parlamentní volby v r. 2015 mohou politickou mapu Španělska změnit, a tudíž i podmínky pro jednání. Vládnoucí PP výrazně oslabila, naopak zásadně posílily levicové formace a levice vždy měla k CC.AA. vstřícnější přístup než pravice.

Mgr. Petra Měšťánková, Ph.D.

Bibliografie

Krátce o autorovi

Mgr. Petra Měšťánková, Ph.D. (1981) – odborná asistentka na Katedře politologie a společenských věd Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci. Je autorkou monografie Přechod k demokracii v Mexiku a spoluautorkou monografií "Prosazování národních zájmů členských zemí EU: Francie, Německo, Nizozemsko, Belgie, Lucembursko, Itálie" a "Prosazování národních zájmů České republiky v EU". Zaměřuje se na výzkum hispánských zemí, zejména na otázky spojené s demokratizací a rolí exekutivy v politickém systému.