Cílem tohoto článku je nejen popsat institut přímé volby prezidenta tak, jak ho koncipuje lex ferenda u nás, nýbrž i poukázat na to, jak tento, dříve pro parlamentní republiky zcela netypický, institut funguje u našich sousedů na Slovensku a v Rakousku.
Prezidenti, kteří jsou do funkce ustaveni přímo lidem jako suverénem, chápou svoji moc jakou nezávislou, tudíž si budují silnější pozici ve vztahu k parlamentu a často hrají celkově větší roli při uskutečňování státní moci. Naopak prezident v parlamentní republice se natolik nevyhraňuje vůči parlamentu, neboť byl do funkce ustaven právě onou parlamentní většinou. Na pomezí mezi oběma systémy stojí státy jako je např. Slovensko či Rakousko a nově i Česká republika, tedy státy s parlamentní formou vlády, které se rozhodly zavést přímou volbu prezidenta. Kritici přijaté ústavní novely namítají, že přímá volba prezidenta s sebou nutně přináší i změny prezidentských kompetencí a tím celý ústavní systém dostává do jiného typu formy vlády. Zkušenosti s přímou volbou na Slovensku však ukazují, že ani zavedení přímé volby prezidenta nutně nemusí znamenat změnu celého ústavního systému.
Hlavním cílem nové právní úpravní je dle důvodové zprávy2 především prohloubení účasti občanů na správě věcí veřejných. Důvodová zpráva také zdůrazňuje výsledky průzkumů veřejného mínění, které pravidelně ukazují, že čeští občané si již dlouhodobě přejí přímou volbu prezidenta.
Vládní návrh ústavního zákona byl schválen a uveřejněn jako ústavní zákon č. 71/2012 Sb. Touto ústavní novelou se nahrazuje dosavadní čl. 54 odst. 2 větou: „Prezident republiky je volen v přímých volbách.“ Novela také mění čl. 56, který nově stanovuje zásady a způsob přímé volby prezidenta republiky. Změna se dotýká i čl. 58, jež odkazuje na prováděcí zákon, který stanoví další podmínky výkonu volebního práva při volbě prezidenta republiky, jakož i podrobnosti navrhování kandidátů na funkci prezidenta republiky, vyhlašování a provádění volby prezidenta republiky a vyhlašování jejího výsledku a soudní přezkum. Čl. 59 ukládá nyní prezidentovi složit slib do rukou předsedy Senátu, nikoli předsedy Poslanecké sněmovny, stejně tak se své funkce může vzdát jen do rukou předsedy Senátu. Z čl. 62 bylo vypuštěno obsolentní ustanovení o vyhlašování referenda o přistoupení ČR k Evropské unii a jeho výsledku. Změněný čl. 65 upravuje způsob podání ústavní žaloby proti prezidentu republiky, která vyžaduje výslovný souhlas obou komor Parlamentu. Novela se dotkla i čl. 66, ve kterém došlo ke změně koncepce přenesení funkcí na jiné ústavní činitele v případě, kdy je prezidentský úřad uvolněn.
Přijatým vládním návrhem ústavního zákona se tak do Ústavy dostává pouze zavedení institutu přímé volby prezidenta, podrobnosti vlastní procedury volby a soudního přezkumu volby má stanovit zvláštní volební zákoník. Volba prezidenta je založena na dvoukolovém volebním systému s absolutní většinou v 1. kole volby. Návrh stanoví, že volbu vyhlašuje předseda Senátu, do jehož rukou bude přímo zvolený prezident také skládat svůj slib.
Návrh připouští, že by prezident mohl být zvolen již v 1. kole volby za předpokladu, že by získal nadpoloviční většinu platných hlasů oprávněných voličů. Právě hladký průběh volby prezidenta se zdá být jedním z argumentů zastánců přímé volby prezidenta, kteří jsou znechuceni zdlouhavým procesem nepřímé volby, kdy se volba často opakuje v několika kolech, než se podaří jednomu z kandidátů získat nadpoloviční podporu v obou komorách Parlamentu.3 Vítězný kandidát dle ústavní novely ke svému zvolení nepotřebuje většinu hlasů všech oprávněných voličů, nýbrž jen nadpoloviční většinu platných hlasů těch oprávněných voličů, kteří využili svého volebního práva. Nepodaří-li se žádnému kandidátovi získat nadpoloviční většinu platných hlasů již v 1. kole, bude se konat 2. kolo volby, ve kterém se mezi sebou utkají dva nejúspěšnější kandidáti z 1. kola. Ve 2. kole volby pak vyhrává ten, který získá více hlasů.
Co se týče navrhování kandidátů na prezidentský post, nová právní úprava předvídá tři možnosti. Kandidáta může navrhnout každý občan České republiky starší 18-ti let, podpoří-li jeho návrh petice podepsaná nejméně 50 000 občany České republiky oprávněnými volit prezidenta. Autoři zákona v důvodové zprávě uvádějí, že počet podpisů pod peticí by měl zaručovat dostatečně silnou podporu kandidáta a zároveň zamezit zneužívání tohoto práva. Na druhou stranu by měl být stanoven takový počet podpisů, které by bylo ještě možné ověřit. Ačkoli se vláda domnívá, že 50 000 podpisů je možno bez problémů ověřit soudní cestou, někteří kritici, mezi nimi mj. předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský, se s tímto názorem neztotožňují, neboť by se tak ještě více zahltila soudní soustava, která je již teď z důvodů narůstající agendy kritizována pro průtahy v soudním řízení.
Navrhnout kandidáta může i skupina nejméně 20 poslanců či 10 senátorů. Zvýšení počtu poslanců oprávněných navrhnout kandidáta je zdůvodňováno zohledněním celkově vyššího počtu poslanců (200) vůči menšímu počtu senátorů (81).
Novela Ústavy ČR s sebou přináší také rozšíření instutu tzv. impeachmentu, kdy bude možné stíhat prezidenta nejen pro velezradu, ale i pro hrubé porušení Ústavy nebo jiné součásti ústavního pořádku. Skutkovou podstatu velezrady se navrhuje definovat přímo v Ústavě, nikoliv v běžném zákoně,4 jak tomu bylo doposud. K podání ústavní žaloby bude však nezbytně zapotřebí i výslovného souhlasu Poslanecké sněmovny. Na ústavní žalobě proti prezidentu republiky tak budou obě komory rozhodovat tzv. ústavní většinou, což je zdůvodněno závažností takového návrhu a výjimečností daného druhu řízení.
S cílem zabránit nežádoucí destabilizaci České republiky se navrhuje maximální propadná lhůta, během níž se Poslanecká sněmovna k návrhu musí vyjádřit. Neučiní-li tak v dané lhůtě, platí fikce nesouhlasu. Jestliže by Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s návrhem, v dalším řízení je žaloba zastupována už jen Senátem z důvodu efektivnosti a racionalizace procesu před Ústavním soudem.
Právě v tomto bodě kritici hovoří o významném oslabení Senátu. Senát jako stálý orgán přichází o své privilegium žalovat prezidenta republiky. Tuto pravomoc de lege ferenda sdílí s Poslaneckou sněmovnou, což samozřejmě činí podání ústavní žaloby ještě obtížnější. Senát se již nebude podílet na volbě prezidenta, přijde o své privilegium žalovat prezidenta republiky před Ústavním soudem, ponechá si jen pravomoc vrátit zákon zpět Poslanecké sněmovně, avšak tímto právem disponuje i hlava státu.
Předmětem úpravy tohoto prováděcího zákona jsou podmínky výkonu volebního práva při volbě prezidenta republiky, podrobnosti navrhování kandidátů, vyhlašování a provádění volby prezidenta a vyhlašování jejího výsledku a soudní přezkum.
Poněkud problematickým se jeví systém přezkoumávání podpisů pod peticí podporující daného kandidáta, neboť zákon počítá jen s kontrolou reprezentativního vzorku podpisů.
Zastánci přímé volby prezidenta republiky si často berou Slovensko či Rakousko za vhodné příklady pro ilustraci možných dopadů zavedení přímé volby prezidenta v České republice. V obou případech se jedná o republiky s parlamentní formou vlády, které do svých ústavních systémů zavedly přímou volbu prezidenta na místo dřívější parlamentní volby.
Co se týče ustavování hlavy státu, přímá volba prezidenta se těší velké oblibě nejen mezi občany, ale i ve vědeckých kruzích na Slovensku především proto, že představuje východisko z dlouhodobě trvající neschopnosti parlamentu zvolit hlavu státu na základě původní ústavní úpravy.
Slovenská ústava6 zná dva způsoby navrhování kandidátů. Kandidáta na prezidentský úřad může navrhnout buď 15 poslanců Národní rady či oprávnění občané na základě petice s 15 000 podpisy. Prezidentské volby vyhlašuje předseda Národní rady (čl. 103 odst. 3).
Pravomoci slovenského prezidenta (čl. 102 Ústavy Slovenské republiky) jsou téměř shodné s pravomocemi toho českého. Lze sem zahrnout sjednávání a ratifikaci mezinárodních smluv, podávání podnětu Ústavnímu soudu k přezkumu souladu těchto smluv s Ústavou, dále pak přijímání, pověřování a odvolávání vedoucích diplomatických misí, svolávání ustavující schůze a rozpouštění Národní rady, podepisování zákonů či jmenování a odvolávání předsedy vlády či jednotlivých členů vlády. Prezident dále jmenuje a odvolává některé další vysoké funkcionáře, uděluje vyznamenání, disponuje právem milosti, je hlavním velitelem ozbrojených sil, vyhlašuje referendum, vetuje zákony Národní rady, jmenuje soudce Ústavního soudu, může vyžadovat informace od vlády či ji pověřit výkonem některých úkolů. Slovenská ústavní úprava na rozdíl od té české výslovně přiznává prezidentovi i právo vyhlásit válku či uzavřít mír.
Čl. 106 zakotvuje institut tzv. impeachmentu. Na základě usnesení třípětinové většiny všech poslanců Národní rady vyhlásí předseda Národní rady lidové hlasování o odvolání prezidenta republiky před skončením jeho volebního období. Prezident je odvolán v případě, že se pro jeho odvolání vyslovila nadpoloviční většina všech oprávněných voličů. Jestliže se v lidovém hlasování hlavu státu nepodaří odvolat, prezident rozpustí Národní radu a její předseda vyhlásí nové volby do Národní rady. Zároveň neodvolanému prezidentovi začíná běžet nové volební období. Ústava přenechává podrobnosti o odvolání prezidenta běžnému zákonu.7
Zvláštností oproti českému prováděcímu zákonu je ustanovení § 11 odst. 2 a 3, které ukládá předsedovi Národní rady přezkum náležitostí podaných návrhů a následné odevzdání kandidátních listin Ministerstvu vnitra. Kandidát, jehož návrh byl zamítnut, se může domáhat ochrany u Nejvyššího soudu.
Slovenský prováděcí zákon na rozdíl od české právní úpravy zavádí přípustnou výši výdajů kandidátů na propagaci v předvolební kampani (§ 16) a také stanoví podmínky získávání finančních prostředků na propagaci kandidáta (§ 18).
Zákon připouští možnost zvolení prezidenta již v 1. kole, jestliže daný kandidát získá nadpoloviční většinu platných hlasů oprávněných voličů, v jiném případě předseda Národní rady vyhlásí druhé kolo volby (§ 31).
Na rozdíl od českého prováděcího zákona ve slovenské úpravě nalezneme i úpravu lidového hlasování o odvolání prezidenta, které vyhlašuje opět předseda Národní rady (§ 32). Prezident je odvolán, jestliže se pro odvolání vysloví nadpoloviční většina oprávněných voličů.
Spolkový prezident mj. svolává Národní radu k jednomu řádnému zasedání v roce, zároveň ukončuje její zasedání a je též oprávněn svolat její mimořádné zasedání. Spolkový prezident může Národní radu rozpustit, avšak z téhož důvodu pouze jedenkrát (čl.29) rakouské ústavy.9 Také Národní rada může rozpustit sebe sama, a to na základě obyčejného zákona (čl. 29 odst. 2), což se jeví jako celkem netypický prvek pro parlamentní formu vlády.
Čl. 60 odst. 1 rakouské ústavy stanoví, že spolkový prezident je volen spolkovým lidem, přičemž připouští volbu i jen za účasti jednoho kandidáta. V případě více kandidátů je zvolen ten kandidát, který získal nadpoloviční většinu platných hlasů, není-li tomu tak, koná se druhé kolo volby. Podmínky pasivního volebního práva jsou volitelnost do Národní rady a věk minimálně 35 let (čl. 60 odst. 3). Funkční období spolkového prezidenta je 6 let, přičemž je možné jeho znovuzvolení v bezprostředně navazujícím období.
Čl. 60 odst. 6 zakotvuje tzv. impeachment. Před uplynutím funkčního období je možné prezidenta odvolat v lidovém hlasování, pokud to vyžaduje Spolkové shromáždění, které svolá spolkový kancléř na základě usnesení Národní rady. K přijetí usnesení Národní rady je třeba dvoutřetinová většina alespoň poloviny členů Národní rady. Nepodaří-li se prezidenta odvolat, považuje se toto lidové hlasování za jeho znovuzvolení a Národní rada tak musí být rozpuštěna. Ústava uvádí, že i v takovém případě nesmí prezidentovo působení v úřadu překročit 12 let.
Prezident se své funkce ujímá složením slibu Národnímu shromáždění, přičemž může připojit i své náboženské přesvědčení (!).
Kandidátní listiny shromažďuje podle § 7 Spolkový volební úřad, přičemž každý návrh musí být podpořen alespoň 6 000 podpisy (v České republice, která je co do počtu obyvatel téměř srovnatelná s Rakouskem, je toto číslo skoro desetkrát vyšší). Podpisy na kandidátních listinách jsou ověřovány již dopředu, a to obcemi, ve kterých má daný občan oprávnění volit. Navrhovat kandidáty mohou i rakouští občané žijící v zahraničí. Ověřování bezchybnosti návrhů přísluší Spolkovému volebnímu úřadu. Rozhodne-li se kandidát ještě před volbou odstoupit nebo zemře, může zmocněnec na místo tohoto kandidáta jmenovat jiného, nejpozději však do 34 dnů před volbou (i zde platí nutná podpora minimální 6 000 občanů).
Prezidentem je zvolen ten kandidát, kterému se podařilo získat nadpoloviční většinu platných hlasů (§ 17). Stejně jako v české a slovenské právní úpravě se i v rakouském zákoně setkáme s možností druhého kola volby, jestliže nebyl zvolen kandidát v prvním kole. Do druhého kola volby postupují kandidáti s nejvyšším počtem hlasů, při rovnosti hlasů rozhoduje los (česká právní úprava při rovnosti hlasů stanoví, že postupují oba kandidáti umístění na prvním místě). Dojde-li k rovnosti hlasů v druhém kole, pak se toto druhé kolo volby opakuje tak dlouho, dokud není zvolen jeden kandidát (§ 20 odst. 3).
Ve lhůtě jednoho týdne od vyhlášení výsledků voleb lze napadnout protiprávnost průběhu voleb u ústavního soudu (§ 21 odst. 2).
Co se týče institutu přímé volby prezidenta, lze konstatovat, že všechny tři koncepce přímé volby prezidenta jsou si velmi podobné – ve všech třech ústavních úpravách nalezneme možnost navrhovat kandidáta na prezidentský úřad prostřednictvím návrhu podaného samotnými občany, ústavy všech těchto tří států stanoví stejné podmínky výkonu aktivního volebního práva pro prezidentské i parlamentní volby a dále je všem úpravám společná možnost zvolit prezidenta již v prvním kole volby. Ústavy Slovenska a Rakouska také předvídají možnost odvolat hlavu státu v lidovém hlasování, což naše ústavní novela neumožňuje. Naopak rakouská ústava nepřipouští navrhovat kandidáty na prezidentský úřad z iniciativy členů parlamentu, ale podle české a slovenské ústavy toto možné je.
Nesporným efektem přímé volby prezidenta jistě je skutečnost, že takto zvolený prezident požívá vyšší stupeň legitimity, neboť je do funkce ustaven přímo lidem jako suverénem. Na druhou stranu ale nelze tvrdit, že nepřímá volba prezidenta je nelegitimní, i v tomto případě je na konci legitimizačního řetězce lid jako suverén. I přímo zvolený prezident může mít ale vazby na jednu z politických stran, obecně však lze říci, že přímá volba by mohla lépe zajistit nadstranickost prezidenta.
Prezident zvolený v přímých volbách má dostatečně silný mandát k tomu, aby prováděl vlastní politiku, avšak tento aspekt se poněkud vyjímá klasickému pojetí parlamentní republiky se „slabým“ prezidentem. Z praxe na Slovensku a v Rakousku však vidíme, že ani zde se po zavedení přímé volby prezident nestal představitelem vlastní politiky distancující se od parlamentu ani se výrazným způsobem nezměnily jeho pravomoci. Jádro sporu podle mého názoru spočívá v rozdílném chápání souvislosti mezi způsobem ustavování prezidenta a mírou jeho pravomocí. Na jedné straně se objevují názory, které tvrdí, že způsob volby hlavy státu nijak nesouvisí s rozsahem jeho pravomocí, na druhé straně se ozývají hlasy namítající, že přímá volba s sebou nutně nese i rozšíření pravomocí prezidenta. Avšak český prezident disponuje již nyní poměrně širokými pravomocemi, a tak si lze jen těžko představit, že by jeho mandát měl být ještě silnější.
Stejně jako jsem u slovenské a rakouské ústavní úpravy pátrala po příčinách zavedení přímé volby prezidenta, zamyslela jsem se i nad důvody přijetí české ústavní novely. Důvodová zpráva výslovně zmiňuje dlouhodobé průzkumy veřejného mínění, ve kterých se lidé opakovaně vyslovovali pro zavedení přímé volby hlavy státu. Podle mého názoru současná vládní koalice uplatňuje jakousi politiku cukru a biče. V bouřlivých dobách hospodářské krize jsou reformy a úsporná opatření téměř na denním pořádku, což dlouhodobě vyvolává stabilní odpor širokých vrstev společnosti vůči vládě. Proto je právě teď vhodná doba učinit vstřícný krok vůči lidu a vyslyšet tak jeho dlouhodobá přání. Zavedení přímé volby prezidenta v České republice se mi tak jeví jako cukr pro českou společnost, který má zmírnit její zlobu a zastavit tak přetékající pohár trpělivosti českých občanů vůči stávající politické reprezentaci.
Kristýna Bukovská
Kristýna Bukovská: Direct Presidential Election in the Czech Republic and Other Parliamentary Republics
This work deals above all with the institute of the direct election of the president in the Czech constitutional order and compares it with the constitutional regulations in Slovakia and in Austria. The work is divided into three parts, the first part deals with the new law, which establishes the direct election of the president in the Constitution of the Czech republic, the second part concerns the direct election of the president in Slovakia, the last third part focuses on the institute of the direct election of the president according to Austrian constitutional regulation. The aim of this work is not to judge particular constitutional regulations, but it is the comparison of the institute of the direct election of the head of state in these republics with parlamentary form of governance.
Kristýna Bukovská v současné době studuje 3. ročník Právnické fakulty UK. Absolvovala roční stipendijní pobyt na gymnáziu ve Vídni, účastnila se mezinárodní soutěže Model European Parliament. Zabývá se překlady a tlumočením z němčiny. Zajímá se hlavně o ústavní a mezinárodní právo.