Je zapotřebí vytvářet nová občanská práva, nebo si náš právní řád vystačí s dosavadní úpravou? Tato otázka se u nás zatím vyskytla hlavně v zákonodárné a soudní moci.
V současné době se můžeme na úrovni Listiny setkat s poměrně novým fenoménem. Tím je zdánlivé vytváření nových práv, jež ovšem nejsou nikde explicitně vyjádřena. Přitom se však ozývají názory, že by některá z těchto práv měla být v diskursu liberálně demokratické společnosti a právního státu zaručena. Takovým ››novým‹‹ právem je i tzv. právo na nerušený výkon veřejné funkce.
Toto právo by se nejspíše dalo zkoumat ve více zemích světa, my se zde však zaměříme na jeho uplatňování v České republice. Tím se nám ovšem opět otevírá další řada možností. Zmíněné právo může být totiž zkoumáno jak z hlediska všech veřejných funkcí a možnosti existence práva na jejich nerušený výkon,1 tak i z hlediska funkcí vybraných, u nichž už k takovému zásahu údajně v minulosti mělo dojít. Zatímco první varianta by nejspíše byla z důvodu absentující zkušenosti velmi spekulativní, výzkum té druhé by nám již díky existenci poměrně bohaté judikatury mohl přinést relevantnější poznatky. Proto se soustředíme na právo na výkon veřejné funkce ve známých případech, jimiž budou výkon funkce v moci zákonodárné a v moci soudní.
Nezbytný je taktéž pokus o jakési vymezení pojmu práva na nerušený výkon veřejné funkce. Po zvážení všech okolností zde bude nakonec na toto právo nazíráno ve dvou rovinách, a to:
právo svoji funkci vykonávat, tj. nebýt z ní sesazen a
právo na výkon své funkce (tj. svých pravomocí) bez vnějších neoprávněných zásahů.
Po vymezení tohoto problému již můžeme přejít ke konkrétním případům a rozboru tohoto práva, a pokusit se také o nalezení odpovědí na často kladené otázky, jako např. zda je toto právo někde v právním řádu vyjádřeno, nebo zda by mělo takové právo existovat.
Ačkoli právo na nerušený výkon veřejné funkce není nikde explicitně vyjádřeno, jak už bylo poznamenáno v úvodu, bývá často vyvozováno z čl. 21 odst. 4.2 Tvůrci Listiny základních práv a svobod se pro toto ustanovení pravděpodobně inspirovali v čl. 25 písm. c) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.3
Jak ovšem můžeme na první pohled vidět, toto ustanovení spíše zaručuje zákaz diskriminace v přístupu k veřejným funkcím. Právo na nerušený výkon veřejné funkce tedy muselo být dovozeno judikatorně. Níže bude znázorněn retrográdní postup Ústavního soudu při interpretaci tohoto ustanovení.
V pravděpodobně nejslavnějším nálezu Ústavního soudu,4 se navrhovatel – poslanec M. Melčák domáhal zrušení úst. zák. č. 195/2009 Sb., jímž se zkracovalo V. volební období Poslanecké sněmovny. Tím mělo podle stěžovatele dojít k porušení jeho práva na nerušený výkon veřejné funkce. Z ústavní stížnosti5 můžeme dovodit, že protiústavnost nespatřoval ve způsobu aplikace a interpretace právního řádu v ústavní stížností napadeném rozhodnutí prezidenta republiky, ale v daném ústavním zákonu. Hodnotil jej jako rozporný s čl. 21 odst. 2 a 4 a čl. 22 Listiny a s čl. 9 odst. 2, čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 1 Ústavy.
Co se týče odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09, argumentace se v něm věnuje spíše čl. 9 odst. 2 Ústavy. K vyvození práva na nerušený výkon věřené funkce z čl. 21 odst. 4 Listiny zde nedochází, ale odkazuje se na dřívější nálezy (viz dále).
Práva na nerušený výkon veřejné funkce se také mimo jiné týkal nález sp. zn. Pl. ÚS 73/04. V něm se jak známo senátor J. Nádvorník domáhal předchozího rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o zrušení voleb po předchozí stížnosti jeho soupeře pro údajné nečestné praktiky v průběhu vedení volební kampaně. Ústavní soud toto rozhodnutí zrušil s tím, že soudní moc může rozhodnutí voličů jako suveréna změnit jen v případě, kdy by vady volebního procesu prokazatelně způsobily, nebo by mohly způsobit zvolení jiného kandidáta. Zrušení voleb současně nemůže být trestem za porušení volebních předpisů, ale má to být spíše prostředek k zajištění legitimity zvoleného orgánu.6
Co se týče samotného práva na nerušený výkon veřejné funkce, Ústavní soud k němu zde uvádí jen tolik, že z čl. 21 odst. 4 Listiny lze toto právo zvoleného kandidáta dovodit po stanovené volební období.7 Jedná se tedy jen o holé konstatování; konkrétní argumentace pro zdůvodnění však chybí. Ústavní soud však znovu odkazuje na svůj starší nález sp. zn. Pl. ÚS 30/95, v němž mělo údajně dojít ke zdůraznění práva zvolených kandidátů vykonávat bez překážek tyto funkce.
Nález sp. zn. Pl. ÚS 30/95. patří na rozdíl od předchozích dvou uvedených k méně známým nálezům Ústavního soudu. Zde proto bude pracovně označován jako „Kauza Říčany“.
Co se týče skutkových okolností, stěžovatel se v něm v podstatě domáhal zrušení nespornosti řízení podle § 200l odst. 2 o. s. ř. v jeho tehdy platném znění. Stěžovatel byl totiž v komunálních volbách zvolen zastupitelem ve městě Říčany, ovšem po volbách mu bylo odepřeno vydání osvědčení o platném zvolení. A protože tehdy ještě neplatil s. ř. s., tak se správní řízení odbývala před civilními soudy. Zmíněný § 200l odst. 2 o. s. ř. však nedovoloval, aby byla účastníkem takového řízení i osoba, o jejíchž právech a povinnostech se mělo jednat. Proto jej Ústavní soud kvůli zjevné protiústavnosti zrušil.
Jak už bylo výše uvedeno, právě na tento nález odkazovaly všechny pozdější s tím, že zde bylo vyloženo právo na nerušený výkon veřejné funkce z čl. 21 odst. 4 Listiny. Avšak toho se ani po detailním zkoumání celého odůvodnění bohužel nedočkáme. Na závěr celého zkoumání práva na nerušený výkon veřejné funkce v moci zákonodárné tak tedy dospíváme k možná až šokujícímu odhalení, že toto právo nebylo ani přes četné ujišťování Ústavním soudem nikdy dovozeno. S trochou nadsázky by se tedy dalo říct, že Ústavní soud si v podstatě zahrál na kouzelníka, když vytáhl z klobouku králíka, kterého však předtím nikdy nikdo neviděl.
Soudní moc má na rozdíl od moci zákonodárné nejspíše tu výhodu, že právo na nerušený výkon funkce soudců je alespoň částečně upraveno v Ústavě. Tuto úpravu můžeme spatřovat zejména v čl. 81 Ústavy, kde je garantována nezávislost soudů, a dále v čl. 82, v jehož odst. 1 je zaručena nezávislost soudců, poté v odst. 2 jejich neodvolatelnost a nepřeložitelnost a konečně v odst. 3 inkompatibilita mocí.
Přesto se však české právní prostředí již mohlo setkat se zásahy do těchto práv.
V první kauze, která se týkala I. Brožové, se dotkneme prvního kritéria práva na nerušený výkon veřejné funkce. Tedy práva na samotný výkon funkce, tj. bez toho, aby byl funkcionář neoprávněně sesazen (viz výše). Právě k tomu totiž mělo dojít, když se prezident republiky rozhodl odvolat předsedkyni Nejvyššího soudu pro údajné neplnění povinností, neboť to v té době umožňovalo ustanovení § 106 odst. 1 zák. č. 6/2002 Sb., ve znění zák. č. 192/2003 Sb. Na její místo chtěl potom dosadit exministra spravedlnosti J. Bureše. Zmiňované ustanovení totiž umožňovalo odvolat předsedu soudu tím, kdo jej do funkce jmenoval právě za předpokladu, že porušuje své povinnosti. Stěžovatelka I. Brožová však toto ustanovení napadla u Ústavního soudu. Ústavní soud potom v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/06 stížnosti vyhověl s tím, že princip „kdo jmenuje – odvolává“ rozhodně nelze použít.8 Funkce je totiž pro soudce kariérním postupem; odvolání potom ze závažných důvodů možné je, avšak kvůli dodržení dělby moci by k němu mělo docházet jen soudem a zákonem stanoveným způsobem.9
Ústavní soud pak v nálezu argumentuje hlavně tím, že princip nezávislosti soudní moci je upraven zejména již zmíněnými ustanoveními čl. 81 a čl. 82 odst. 1, 2, 3 Ústavy, a také principem dělby moci (čl. 2 odst. 2 Ústavy). Reálná nezávislost soudů je totiž specifický a nepostradatelný atribut soudní moci. Vyžaduje to v podstatě i čl. 4 Ústavy. Tento specifický rys pak nemůže být nijak zpochybňován. Není tedy přípustná jakákoli infiltrace jiné státní moci. K tomu Ústavní soud argumentuje Ústavní listinou z roku 1920:
„…soudnictví jest ve všech stolicích odděleno od správy…“10
Stejně tak tomu odpovídá také inkompatibilita funkcí v současné Ústavě, která má vyloučit ingerence výkonné moci.11
Nezávislé soudnictví je současně jedna z podstatných náležitostí právního státu podle čl. 9 odst. 2 Ústavy. Požadavek nezávislé justice se potom realizuje zejména dvěma způsoby: musí být zajištěna neutralita soudců na straně jedné, stejně jako je nezbytné zajistit práva a svobody jednotlivců soudem odčleněným od politické moci na straně druhé. Garancemi nezávislosti soudců jsou pak nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost; organizační a funkční nezávislost na výkonné a zákonodárné moci, stejně jako inkompatibilita a vázanost soudce zákonem.12
Co se týče neoddělitelnosti funkce předsedy soudu od soudcovské funkce, Ústavní soud stanovil, že nelze konstruovat dvojakost právního postavení předsedy soudu jako úředníka státní správy na straně jedné, a soudce na straně druhé. Podle čl. 82 odst. 2 Ústavy se musí poměřovat odvolávání předsedů soudů – vše musí dodržovat ústavní principy a dělbu moci. Atributy soudcovské nezávislosti se tak musí vztahovat i k předsedům soudu. Předsedu proto nemůže odvolat orgán výkonné moci, aniž by se neporušily všechny potřebné požadavky. Předseda Nejvyššího soudu totiž nemůže být považován za činitele výkonné složky státu, protože by potom byl členem exekutivy.
Závěrem můžeme ještě upřít pozornost na odlišné stanovisko soudce V. Kůrky,13 který se s rozhodnutím plně neztotožnil. Uvádí, že „právo“ být i nadále (tedy navždy nebo nadosmrti) nositelem veřejné funkce není prameny ústavního pořádku, ať už Listinou základních práv a svobod, Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod apod., chráněno. Právo setrvat ve veřejné funkci není podřaditelné ani právu rovného přístupu k ní podle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Domnívá se, že stížnost by byla přípustná spíše kvůli porušení č. 1 odst. 1 Ústavy. To však stěžovatelka nenamítala.
Případ předsedkyně Nejvyššího soudu I. Brožové však nálezem sp. zn. Pl. ÚS 18/06 neskončil. V jejím druhém případě tak můžeme vyhodnotit právo na nerušený výkon veřejné funkce také v jeho druhém představovaném kritériu – tedy co se týče práva na výkon vlastních pravomocí bez neoprávněných vnějších zásahů (viz výše). Poté, co se totiž prezidentu republiky nepodařilo jmenovat J. Bureše předsedou Nejvyššího soudu, pokusil se jej dosadit alespoň na post jeho místopředsedy, avšak proti vůli předsedkyně Brožové. Prezident republiky se přitom opřel o ustanovení čl. 62 písm. f) Ústavy, jež mu dává pravomoc jmenovat ze soudců kromě předsedy i místopředsedy Nejvyššího soudu. Předsedkyně Brožová však spatřovala problém v tom, že J. Bureš zatím nebyl k Nejvyššímu soudu přidělen, k čemuž by nejdříve musela dát souhlas. Proto se kvůli podezření, že došlo k zásahu do jejích pravomocí obrátila k Ústavnímu soudu, který v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/06 stanovil, že ministr spravedlnosti může přidělit soudce k Nejvyššímu soudu jen se souhlasem jeho předsedy. Ministr je tedy příslušným státním orgánem jen při tomto souhlasu. Jedná se proto o akt se subsumpcí. Ministr je sice sám o sobě nadán pravomocí přidělování soudců k jednotlivým soudům, k perfektnosti tohoto aktu však potřebuje souhlas předsedy soudu – jde zkrátka o conditio sine qua non.
Ústavní soud se vypořádal i s tím, že souhlas s přidělením udělil místopředseda P. Kučera, který zrovna předsedkyni zastupoval. Dovozuje totiž, že kompetence není udělena Nejvyššímu soudu, ale jen jeho předsedovi. Ustanovení § 121 odst. 2 zák. č. 6/2002 Sb. totiž říká, že pravomoc k výkonu státní správy Nejvyššího soudu je svěřena výhradně jeho předsedovi; může jí ale pověřit místopředsedu. Jinak soud sám o sobě tuto pravomoc nemá. A k žádnému podobnému pověření v tomto případě nedošlo. Od výše zmíněného se ostatně odvíjí i podřízenost předsedovi. V případě neplnění úkolů totiž musí mít možnost delegovanou pravomoc odebrat.
V případu však ještě bylo namítáno, že pokud předseda delší dobu svoji funkci nevykonává, zastupuje ho právě místopředseda. K tomu však Ústavní soud dodal, že doba odvolání se nedala považovat za dlouhodobé nevykonávání funkce předsedy, proto ho nemohl místopředseda zastoupit.
Po rozboru konkrétních případů bychom se mohli pokusit odpovědět na otázku, zda právo na výkon veřejné funkce skutečně existuje, a pokud ano, tak zda je v právním řádu nějak pozitivně vyjádřeno.
Jak jsme mohli výše vidět, bylo toto právo vždy vyvozováno z čl. 21 odst. 4 Listiny:
„Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.“
Ovšem při jeho detailnějším rozboru bychom se mohli opravdu více domnívat, že toto ustanovení skutečně garantuje spíše zákaz diskriminace v přístupu k veřejným funkcím, jak už bylo poznamenáno výše. K takovému zjištění nás nejlépe dovede sémantický výklad, jakožto součást výkladu jazykového. Zaměříme se při tom na klíčové slovo „přístup“. Podle lexikálního výkladu se jím rozumí možnost někam vstoupit, popř. vchod, či postoj.14 Jiného výsledku se nedobereme ani užitím dalších výkladových metod. Z toho vyplývá, že z tohoto ustanovení pravděpodobně nemůžeme právo na nerušený výkon veřejné funkce dovozovat ani sebeextenzivnějším výkladem.
Naproti tomu bychom se však ještě mohli podívat na ustanovení čl. 21 odst. 1 Listiny, které stanoví:
„Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.“
Zde budeme postupovat obdobně jako v předchozím případě. V tomto ustanovení je klíčové sloveso „podílet se“, jehož významy jsou mít podíl, nebo účastnit se.15 Mohlo by se proto zdát, že snazší by bylo dovodit právo na nerušený výkon funkce spíše z tohoto ustanovení. Takový závěr by však byl rovněž poměrně spekulativní.16
Výše jsme se také dobrali k tomu, že celá věc není ani uspokojivě řešena pomocí judikatury. Stejně tak mlčí i všechny současné komentáře k Listině.17
Tím bychom mohli dojít k závěru, že právo na výkon veřejné funkce není samo o sobě nikde v českém právním řádu explicitně vyjádřeno. Znamená to tedy, že neexistuje? Rozuzlení bychom možná mohli najít někde jinde. Právo na nerušený výkon veřejné funkce se totiž bude uplatňovat vždy při porušení jiného garantovaného práva.18 Např. v kauze „Melčák“ došlo třeba k porušení ustanovení čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 1, které poslancům v podstatě zaručují čtyřletý mandát. Tehdejší způsob rozpuštění Poslanecké sněmovny navíc ještě Ústava nestanovovala, takže nejspíš skutečně nebyl oprávněný. Tím došlo i k zásahu do práv na výkon funkce. Co se týče kauzy I. Brožové, tam zase došlo k porušení čl. 2 odst. 1 a čl. 81 a 82 Ústavy.
Jak je tedy vidět, právo na výkon veřejné funkce existuje, a to za předpokladu, že bylo porušeno jiné právo, které je nějakým způsobem chráněno. Vzhledem k tomu, že pravděpodobně existuje i účinná ochrana před zásahy do takového „práva“, není dle mého názoru jeho dodatečné pozitivní zachycení do právního řádu ČR nutné.
Vladimír Lajsek
Vladimír Lajsek: The Right to Undisturbed Public Office
This article was caused for the Exit seminar of Constitutional law on the topic “Political rights as well as a seminar thesis for subject Administrative law I.
At the beginning there is determined the conception of the right to undisturbed public office. Then is the article divided into parts of conception in legislative and judiciary body. As regards of the legislative, this part insists on the genesis of the elicitation of the right to undisturbed public office from the Article 21 paragraph 4 of the Charter of Fundamental Rights and Basic Freedoms. The part about the judiciary power focuses on two cases of the judge of the Czech Supreme court I. Brožová, in which the Czech Constitutional court attended to this right.
Člen Katedry občanského práva Právnické fakulty UK. Absolvoval Právnickou fakultu UK a Institut průmyslově-právní výchovy při ÚPV. V minulosti absolvoval studijní pobyt na Lancaster University Law School, a také odborné stáže v Poslanecké sněmovně a v Senátu PČR. Působil rovněž v advokátní kanceláři, a jako pomocná vědecká síla na Katedře ústavního práva PF UK. Pravidelně se účastnil vědeckých a odborných soutěží SVOČ - v roce 2010 se v této soutěži dokonce v sekci Ústavní právo a teorie práva umístil na 1. místě. Je autorem řady odborných článků - např. v časopisu Právník. V letech 2010 až 2012 byl místostarostou Spolku českých právníků Všehrd, a zároveň jeho pověřencem pro publikační činnost. Byl šéfredaktorem Časopisu českých právníků Všehrd. Od roku 2012 je rovněž členem Jednoty českých právníků.