Ustálená judikatura Nejvyššího soudu v současné době neumožňuje občanům územních samosprávných celků domáhat se neplatnosti smluv, u kterých je smluvní stranou ta obec nebo kraj, do jejichž zastupitelských orgánů má daný občan volební právo a do jejichž veřejných rozpočtů má povinnost odvádět daně a poplatky. Rád bych se v této práci pokusil zodpovědět otázky, zda zákony (navzdory výkladům NS) takové žalobní právo občanům zaručují a jaká existuje ochrana před neúčelným a nehospodárným nakládáním s veřejným majetkem územních samospráv.
Rád bych poukázal na konkrétní případy z nedávné praxe, ve kterých soudy nepřiznaly občanům obce naléhavý právní zájem na určení vlastnictví nemovitostí, které byly předmětem absolutně neplatných smluv uzavřených jejich samosprávou v rozporu se zákonem. V aktuálních případech, kdy občan nemá aktivní žalobní legitimaci, totiž zároveň neexistují (anebo selhávají) všechny kontrolní mechanismy hospodaření samosprávných celků a vytváří se tak prokorupční právní prostředí.
Přestože se de lege ferenda na vládní úrovni uvažuje o zakotvení tohoto žalobního práva v zákoně již několik let, nebyla dosud politická vůle záměr realizovat. V souvislosti s judikaturou Nejvyššího soudu, s nesčetnými případy z praxe, s vládou zamýšlenou novelizací, uskutečněnou novelou v sousedním Slovensku i v kontextu různých argumentů pro a proti zakotvení takového práva v zákoně, především s ohledem na Ústavou zaručené právo na samosprávu, se závěrem této práce pokusím zhodnotit absenci daného žalobního práva občana z ústavněprávního pohledu.
Povinnosti územních samosprávných celků při hospodaření s veřejným majetkem ukládají tři základní zákony. Jsou jimi zákon č. 128/2000 Sb. o obcích, zákon č. 129/2000 Sb. o krajích a zákon č. 131/2000 Sb. o hlavním městě Praze.
Neplatnosti smluv uzavřených obcí se věnují §§ 38 – 41 zákona o obcích (obdobně §§ 17 – 23 u krajského zřízení a §§ 34 – 36 zákona o hl. m. Praze). Vedle obecných norem upravujících např. účelnost a hospodárnost využívání nebo ochranu veřejného majetku, regulují předpisy i konkrétnější věci, u nichž porušení povinnosti je sankcionováno relativní nebo absolutní neplatností.
Absolutní neplatnost nastává například u nedodržení podmínek přikazujících zveřejnění záměru prodeje, směny, daru, nájmu či půjčky majetku po dobu 15 (u krajů 30) dní. Neplatnost vychází z obecné neplatnosti stanovené v §§ 37 – 42 občanského zákoníku č. 40/1964 Sb. Absolutní neplatnost právního úkonu nastává bez dalšího, ze zákona a dle komentáře takový právní úkon „nemůže dodatečně nabýt platnosti (tj. nemůže tzv. konvalidovat, být zhojen), a to ani dodatečným schválením, ani jinak.“ Zmíněný komentář pak dodává, že jediný možný způsob „nápravy“ je učinění právního úkonu znovu, tentokrát bezvadně.
Zákony o obcích, krajích i hlavním městě Praze však dokonce absolutní neplatnost explicitně zdůrazňují formulací, že právní úkony učiněné v rozporu se zmíněnými ustanoveními o hospodaření územních samospráv jsou od počátku neplatné. Můžeme si tak položit otázku, jaké důvody a účel má tato absolutní neplatnost a proč ji zákonodárce považoval za nutné do zákona vtělit?
Důvodová zpráva vládního návrhu zákona o obcích z roku 1999 zmiňuje vedle obecných úvodních odkazů na Ústavu ČR, Listinu základních práv a svobod či Evropskou chartu místní samosprávy i konkrétní účely u navrhovaných paragrafů v kapitole týkající se hospodaření obce týkající se „ochrany majetku obcí, který byl pořízen, přešel nebo byl darován pro plnění jejich úkolů a pro tyto úkoly aby měl být využíván.“
Vezmou-li se v potaz ústavní principy práva občanů na samosprávu (o nichž pojednává 9. kapitola) a cíle vymezené v úvodu zákona o obcích spočívající v naplňování potřeb občanů, pak lze konstatovat, že účelem těchto absolutních neplatností je nepochybně ochrana (společného) veřejného majetku občanů obcí. Obdobně pak je možné tento názor aplikovat na předpisy upravující hospodaření krajů a hlavního města Prahy.
V sousední Slovenské republice byla možnost domáhat se neplatnosti převodu majetku obcí a vyšších územních samosprávných celků uzákoněna v roce 2009 díky pozměňovacímu návrhu členky ústavněprávního výboru slovenského parlamentu (na podnět tehdy opoziční poslankyně a dnešní ministryně spravedlnosti SR Lucie Žitňanské).
Jak zmiňuje analýza, kterou vypracoval Parlamentní institut české Poslanecké sněmovny, ustanovení § 9b zákona o majetku obcí „zavádí aktivní legitimaci na určení neplatnosti právního úkonu nebo určení vlastnictví obce pro fyzické osoby, které mají na území obce trvalý pobyt“. Obdobné právo pak zavádí zákon o majetku vyšších územních samosprávných celků – pro zjednodušení se budu zabývat pouze obcí.
Právo má taková fyzická osoba s trvalým pobytem na území obce v případech, kdy daná obec nedodrží základní povinnosti při prodeji majetku, jakými jsou veřejný prodej, dražba nebo přímý prodej nejméně za cenu stanovenou podle zvláštního předpisu. Majetkem se v tomto případě rozumí jak nemovitosti, tak i movité věci. Z důvodu právní jistoty nabyvatele, popřípadě i dalších nabyvatelů, se pak přistoupilo k časovému omezení legitimace, a to na jeden rok ode dne převodu vlastnického práva z majetku obce na nabyvatele.
Z hlediska případných změn v českém právním řádu a názorů některých politiků, například premiéra Nečase o teoretické paralýze samosprávy, by bylo zajímavé zjistit, jak se tato možnost projevila na Slovensku v praxi. Analýza Parlamentního institutu pouze uvádí, že v současnosti neexistuje žádná statistika nebo hodnocení týkající se uplatnění tohoto práva v praxi.
Oslovil jsem proto za tímto účelem prostřednictvím e-mailu advokátku Zuzanu Čaputovou, která ve spolupráci s organizací Via Iuris byla jedním z hlavních „obhájců“ uskutečňovaných změn zákonů o majetku obcí a vyšších územních samosprávných celků. Ta rovněž nemá po roce praxe k dispozici žádné statistiky a, jak uvedla v naší korespondenci, ona sama ani neví o konkrétním případu využití takového práva. „Moje dosavadní poznatky z aplikace novely obou zákonů jsou takové, že uvedená ustanovení splnila ten nejdůležitější cíl, který jsme jím sledovali, a to preventivní účinek,“ napsala paní Čaputová a dodala, že samosprávné celky pod hrozbou napadnutí převodu u soudu (tedy jisté formy sankce) dodržují zákonem stanovené povinnosti pro nakládání s veřejným majetkem.
Zákon o obcích sankcionuje v několika případech porušení zákona absolutní neplatností. Absolutní neplatnost lze zjednodušeně vysvětlit tak, že úkon je neplatný, protože nikdy nenastal. Úmyslem zákonodárce bylo jednoznačně odradit účastníky právních úkonů, při kterých by došlo k hrubému porušení zákona, od takovéhoto jednání hrozbou absolutní neplatnosti. Praxe ukázala, že princip absolutní neplatnosti není pro účastníky, kteří úmyslně i neúmyslně porušili zákon, žádnou hrozbou. Dle výkladů většiny soudů je uzavírání smluv mezi obcí zastoupenou zastupitelstvem či starostou a soukromým subjektem úkonem čistě soukromoprávním. Žaloby občanů obcí na určení, že majetek je stále ve vlastnictví jejich obce, je soudy vykládáno jako vnucování vlastnického práva žalované osobě, která se brání a za vlastníka se nechce považovat.
Základní otázkou tedy je, zda se jedná pouze o soukromoprávní sféru tak, jak ve většině případů rozhodují soudy, či zda je správné aplikovat i právo veřejné. Ostatně i autoři komentáře k zákonu o obcích zmiňují že, při nakládání s obecním majetkem vystupuje obec oproti jiným subjektům vždy z pozice rovnosti, „kdy jakékoliv rozhodování postrádá mocenský a rozhodovací prvek“. Taková rozhodnutí pak podle zmíněného komentáře mají povahu aktů nikoli správního, ale hospodářského řízení.
Při úsudku, že je zde nutné postupovat pouze soukromoprávně, lze na zastupitelstvo obce analogicky nahlížet jako na statutární orgán společnosti „obce“. Nejblíže v takovém případě spatřuji srovnání s akciovou společností. Statutárním orgánem akciové společnosti je představenstvo, které je voleno akcionáři na valné hromadě. Srovnatelně občané města mají právo volit statutární orgán – zastupitelstvo v komunálních volbách. Je nesporné, že pokud představenstvo akciové společnosti prodá majetek společnosti za nápadně nevýhodných podmínek v rozporu se zákonem a sníží tak majetkovou podstatu akciové společnosti (dojde ke snížení čistého obchodního majetku), může akcionář vymáhat škodu, která mu tímto jednáním vznikla. Je zřejmé, že akcionář má v takovém případě postavení „každé osoby, na jejíž právní postavení by deklarování této neplatnosti soudem mohlo mít příznivý dopad“. Jinými slovy, představenstvo společnosti je odpovědno svým „voličům“, tj. akcionářům, kteří se mohou domáhat nápravy.
Naskýtá se tedy otázka, kdo se nachází v postavení majitelů společnosti, jímž je orgán obce odpověden? Podle současné judikatury takoví zástupci neexistují, protože státní dozorující orgány nemají pravomoc zasahovat do samosprávy a občané to nejsou. Těm je přiznána pouze nekonkrétní proklamace, že mají „sankcionovat“ zákony porušující zastupitele příštím nezvolením.
Je tak zcela pomíjeno hledisko, že občan obce není třetí osobou, nýbrž součástí veřejnoprávní korporace. Jedná-li se o napravení takového úkonu, kterým došlo ke snížení majetkové podstaty obce, je na místě uvažovat, že je to ku prospěchu každého občana. Jak již bylo zmíněno – v případě dostatečného majetkového potenciálu může občan získat kvalitnější služby nebo může dojít ke snížení jeho daňového zatížení. Nade vší pochybnost taková situace má příznivý dopad na občana obce nebo na majitele nemovitostí v obci.
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, zaručuje v článku 8 samosprávu územních samosprávných celků. Již samotná preambule Ústavy formuluje stát jako „vlast rovnoprávných a svobodných občanů, kteří jsou si vědomi svých povinností vůči druhým a zodpovědnosti vůči celku“, tj. základním ústavním předpokladem jsou aktivní občané tvořící stát. Obrat „zaručuje se“ u práva na samosprávu v čl. 8 je možno v kontextu s čl. 100 odst. 1 hovořícím o „územních společenstvích občanů, která mají právo na samosprávu“ a s ohledem na preambulí vytčené a zmíněné zásady občanské společnosti chápat jako „zaručuje se primárně občanům“ právo na samosprávu.
Dokonce i nález Ústavního soudu vykládá územní samosprávu jako „demokratickou organizační formu péče o vlastní záležitosti dotčených skupin občanů“. Evropská charta místní samosprávy, kterou je Česká republika vázána, pak zájem místního obyvatelstva zmiňuje v definici pojmu místní samospráva, kterou popisuje jako „výraz práva a svrchovanosti místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit podstatnou část veřejných záležitostí“.
Ústavou garantované právo na samosprávu tak mají v první řadě občané samosprávných celků, kteří tvoří tzv. osobní základ územní samosprávy. Jejich zájmy mají za úkol v rámci zastupitelské demokracie realizovat orgány vzešlé ze svobodných voleb. Jednají-li takové orgány proti zájmu občanů, logicky by měl existovat mechanismus, který může takové jednání zvrátit či napravit. Nasnadě je otázka, který mechanismus?
Judikatura Nejvyššího soudu v daných případech vykládá, že „soud může toliko posoudit soulad postupu obce se zákonem, nemůže však dost dobře hodnotit takový postup z hlediska účelnosti či hospodárnosti, neboť toto jsou kritéria převážně politicko-ekonomického charakteru,“ a nabádá občany k použití prostředků politické kontroly.
Vyvození politické odpovědnosti z protizákonného jednání volených zastupitelů je sice stěžejní, legitimní a Ústavou zaručený mechanismus, ovšem v této problematice prakticky nepoužitelný. Občanská společnost jako celek totiž nedokáže dostatečně reflektovat veškerá jednání svých volených orgánů. Při nejlepší vůli nelze od rozhodné většiny voličského elektorátu očekávat, že bude po čtyřleté volební období aktivně kontrolovat dodržování všech právních předpisů svými zástupci. Takovou aktivitu i v té nejvyspělejší občanské společnosti vynakládá jen malé procento voličů, jejichž hlas nemá ve volbách dostatečnou sílu.
U průměrného okresního města s ročním rozpočtem pohybujícím se v řádu stamilionů se způsobené úniky v řádech milionů až desítek milionů relativně snadno ekonomicky „zakryjí“ a pasivní většině obyvatelstva „zdůvodní“. Případní aktivní uvědomělí občané navíc narazí u soudních instancí, když jim soudní instance nepřiznají aktivní legitimaci a naléhavý právní zájem. To jsou pro většinu populace bez právního vzdělání (a často bohužel i pro právně vzdělané osoby) natolik složité pojmy, že v případném politickém souboji paradoxně argumentačně slouží těm, kteří by právě za nehospodárné nakládání s veřejným majetkem měli nést odpovědnost.
Procitnutí společnosti po několika nehospodárných volebních obdobích se pak v konečném důsledku může projevit v radikalizujících se názorech všemi instancemi „oklamané“ společnosti. Tyto názory pak nemusí být nutně slučitelné s demokratickým právním řádem.
Princip územní samosprávy je v komentáři k Ústavě řazen mezi „podstatné náležitosti demokratického právního státu a odstoupení od něj by bylo změnou ústavně nepřípustnou“. V rámci této samosprávy se rozlišuje samostatná působnost a přenesená působnost. Prvně jmenovaná pak zahrnuje „záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce“ a stát její pravomoc pouze reguluje zákony, nesmí však do ní zasahovat.
I z tohoto důvodu nelze při neplatnosti právního úkonu uznat takové nápravné mechanismy, jakým je v současnosti obecně odmítaný zásah státního dozorujícího orgánu (Krajské úřady, Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra).
Opačně však lze na věc nahlížet, mohou-li do něčeho takového zasáhnout jednotliví občané samosprávného celku. Obecní a krajská zřízení jako zákonné normy vycházejí z Ústavy a jejích principů. Ne nadarmo proto například i zákon o obcích zmiňuje v § 2 odst. 1 a 2 obec jako „veřejnoprávní korporaci pečující o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů“. Byť je tedy neplatná smlouva o prodeji obecního majetku soukromoprávním vztahem, je pro plně demokratický chod samospráv životně důležité do něj ingerovat právo veřejné. Jedná se totiž o veřejný majetek veřejnoprávní korporace, který je explicitně spravován za účelem potřeb svých občanů.
Občanovi coby součásti takového celku je díky výkladům současných zákonů soudními instancemi upíráno právo napadat svými volenými zástupci vědomě činěné nebo minimálně vědomě nenapravované protiprávní kroky, které objektivně působí proti potřebám občanů celku. Tento stav odporuje preambulí Ústavy předpokládané aktivní „zodpovědnosti vůči celku“.
Judikatura Nejvyššího soudu sice deklaruje, že „občané obce jsou oprávněni hájit zájmy obce a mají nepochybně zájem žít v obci, která má zdravé a silné ekonomické zázemí, které jí umožňuje zabezpečovat pro občany služby veřejného zájmu, avšak prosazování takových zájmů nelze činit prostřednictvím civilního soudního řízení,“ a odkazuje na obvykle nefunkční kontrolní orgány obce, praxí v takových případech netolerovaný státní dozor a obecnou kontrolu občanů spočívající v zákoně č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím.
Proti tomuto stanovisku však jde judikatura Ústavního soudu a její nahlížení na samosprávu jako formu péče o záležitosti občanů, která je nezávislá, a zároveň „pod státním dohledem právnosti jejích rozhodnutí (prováděným soudy).“ Jestliže pak Nejvyšší soud zdůrazňuje, že faktor limitovanosti takového soudního (právního) přezkumu je posílen i tím, že soud může posoudit jen zákonnost postupu obce, nikoli však „takový postup z hlediska účelnosti či hospodárnosti,“ nelze nepoukázat právě na smysl zákonné regulace při hospodaření s veřejným majetkem obcí nebo krajů. Jak ostatně vyplývá z důvodových zpráv k zákonům o územních samosprávách, z jejich komentářů a z komentářů k Ústavě, ale i z prostého teleologického výkladu, celý smysl této zákonné úpravy spočívá právě v ochraně před neúčelným a nehospodárným nakládáním s veřejným majetkem.
Dnes tedy neexistuje žádný státem zaručený nápravný mechanismus. Jednoznačně je tak potlačována zásada občanské společnosti a ve svém důsledku se bortí samotný smysl práva na samosprávu. Soudy tolerované a žádným mechanismem nenapravitelné protiprávní stavy jdou totiž prokazatelně proti potřebám občanů, kvůli nimž ústavodárce samosprávné celky zřídil, proti elementárním principům právního státu.
Z ústavněprávního hlediska se proto jeví jako žádoucí, aby soudní moc začala respektovat dostatečnou ingerenci veřejného práva do soukromoprávních úkonů územních samosprávných celků coby veřejnoprávních korporací a uznala aktivní věcnou legitimaci jejich občanů.
Na základě výše popsaných skutečností z praxe, z judikatury a z předložených analýz jsem se pokusil zhodnotit mnohými občany územních samosprávných celků nárokované právo na domáhání se neplatnosti smluv týkajících se veřejného majetku. S ohledem na zamýšlené navázání na téma v diplomové práci vnímám prostor pro další podtémata, jakými jsou např. širší analýza nemožnosti kontroly státních orgánů (NKÚ, veřejný žalobce, ministerstvo vnitra), porovnání stávajícího českého stavu s právy občanů samospráv v zahraničí (Rakousko, Německo), otázka lhůt při relativní a absolutní neplatnosti nebo práva občanů ve vztahu k jejich povinnostem vůči samosprávným celkům (např. možnost určování výše daně z nemovitosti obecním zastupitelstvem).
Nápravy se za stávajícího stavu mohou domáhat jen účastníci smlouvy, kteří ve většině případů zákon porušili úmyslně, aby získali výhodu spočívající ve výhodnějších podmínkách tím, že co nejvíce sníží informovanost. Pouze ve výjimečných případech se nápravy může dovolávat neúspěšný potenciální zájemce.
Jiná situace je při současném výkladu práva i při flagrantním porušení zákona o obcích. Pokud například zastupitelstvo prodá nemovitost bez řádného či žádného zveřejnění, navíc i výrazně pod cenou obvyklou, neexistuje podle současného výkladu práva žádný institut, který by mohl usilovat o nápravu. Jen teoreticky v případě nezveřejnění by totiž mohl existovat potencionální zájemce, který by prokázal, že měl o danou nemovitost zájem. Nelze očekávat, že by některý z účastníků smlouvy využil svou přiznanou aktivní žalobní legitimaci a pokusil se smlouvu sám zrušit. Takové případy existují pouze v teoretické rovině, příklady z praxe ukazují zcela opačnou realitu. Zastupitelstva obcí chrání svá rozhodnutí a nereagují na žádné podněty občanů obce ani na doporučující stanoviska dozorujícího orgánu – Ministerstva vnitra.
Je zřejmé, že zmíněné právní úpravy a jejich právní výklady jsou zcela nedostatečné a vedou k tomu, že s majetkem obce je nakládáno často protizákonně, v podstatě bez jakékoliv možnosti sankcionovat takovéto jednání. Naskýtá se pak otázka, proč by k takovému porušování zákona nedocházelo, když aktéři riskují pouze to, že zamýšlený obchod „nemusí vyjít“. Pokud se transakce uskuteční, pak neexistuje nápravný mechanismus, a to přesto, že úkon z právního pohledu nikdy nenastal. Soudy vychází z názoru, že zrušení neplatnosti by nemělo pro řadového občana, který se neplatnosti domáhá, příznivý dopad. Ve většině případů není přitom jasné, z čeho tak dovozuje, pomineme-li výše uvedené obecné proklamace o absurdnosti názoru nižších instancí a „pofidérnosti“ konstrukce podobných žalob.
Současný výklad práva na jedné straně zařazuje kupní smlouvy o převodu majetku z obce či kraje pod výhradně soukromoprávní režim, na druhé straně však přiznává nekontrolovatelnou moc orgánu, který, bez ohledu na zájem svých volitelů, neomezeně po 4 roky snižuje hodnotu jejich majetku flagrantním porušováním zákona, proti němuž fakticky neexistuje žádný mechanismus kontrolní či nápravný.
Soudy pak odmítají přiznat aktivní žalobní legitimaci občanovi územní samosprávy, aniž řeší, kdo takovou legitimací disponuje. Důsledkem je podpora korupčního prostředí a stále rostoucí bezmoc řadových občanů i při hrubých porušení zákona vedoucí k absolutní neplatnosti těchto úkonů.
Nelze souhlasit s náhledem většiny soudů, že právní úkony učiněné obcí nebo krajem mají výlučně soukromoprávní charakter. I kdyby tomu tak ale bylo, z logiky věci ve prospěch občanů těchto celků při určovacích žalobách na neplatnost takových úkonů naléhavý právní zájem svědčil.
Takové právo občanů však lze dovodit z Ústavy ČR, neboť v souladu s ústavními principy spatřuji ingerenci veřejnoprávních nároků občanů do soukromoprávních úkonů jako nutnou. Smyslem samotného práva na samosprávu je totiž jednoznačné posílení práv občanů, (tj. osobního základu samosprávy) na určitém specifickém území (tzv. územní základ), na rozdíl od vztahu občana a státu jako celku, který jako svrchovaný suverénní celek disponuje řadou nezávislých kontrolních orgánů a na vrcholné úrovni navíc i podstatně vyspělejší strukturou občanské (popř. mediální) kontroly. Uvedený výklad Nejvyššího soudu proto považuji za ústavně nekonformní.
Právní řád a ústavní pořádek České republiky tedy dle mého názoru dává možnost soudům přiznávat aktivní věcnou legitimaci a naléhavý právní zájem občanům obcí nebo krajů u neplatných smluv nakládajících s veřejným majetkem. Potvrzují to rovněž opakující se rozsudky nižších soudních instancí. Přesto vnímám posílení takové možnosti formou výslovného zakotvení v zákoně jako žádoucí a nezbytné.
Libor Dušek
Libor Dušek: The Right to Demand Nullity of a Contract Concluded by a Municipality
Following essay poses the question of whether self-governing territorial unit citizens may seek to have contracts entered into by local government, regional or municipal, declared void; or more generally, what are the means of protection against insensible and inefficient uses of public property. The author looks for answer in current practice of the Supreme Court of the Czech Republic, finding that Czech citizens are denied the right to institute legal proceedings concerning this matter. This practice not only promotes corruption, but is in discord with Czech legal system and its constitutional order. It is also inconsistent with the decisions reached by lower Czech courts. The author concludes with refuting the Supreme Court’s notion that granting the citizens such right would result in overload of both courts and local government bodies.
Libor Dušek je studentem 5. ročníku Právnické fakulty Univerzity Karlovy. Dlouhodobě se zaměřuje na transparentnost veřejné správy, konkrétně ve svém domovském Chebu. Vedle tématu možnosti kontroly hospodaření občanů samosprávných celků je jeho aktuálním tématem objektivnost a vyváženost radničních médií.