Text se dotýká ve stručnosti několika vybraných výkladových a aplikačních úskalí tzv. třetí generace lidských práv. Spory se totiž nevedou toliko o jejich dílčí atributy, jako o samotnou podstatu a povahu.
Výchozí tezí, na níž bude spočívat text níže je možná odpověď na otázku po primárním účelu státu nebo jakéhokoliv jiného konstituovaného a ještě lépe konstitucionalizovaného lidského společenství, která postuluje, že jím je odstraňovat, nebo alespoň zmírňovat existenciální úzkost jedince při respektování jeho svobodné vůle. Dodávám, že v tomto pojetí má jít o stát demokratický, jak je v současnosti státovědným paradigmatem chápán. Vedle subjektivních práv, která vyplývají ze zásady legální licence a komplementárního principu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí vyžaduje toto pojetí po státu, aby limitně usiloval o blaho občanů, či obyvatel, nad rámec stávajících lidských práv, ovšem při jejich zachování. Chápeme-li výchozí tezi jako normu, pak jejím porušením bude každé nevyužití takové možnosti. Onen idealizovaný model ovšem předpokládá, že odpovědní vykonavatelé veřejné moci mají úplné informace o potřebách a preferencích potenciálních beneficientů. A, prvotně, že tyto potřeby jsou vůbec klasifikovatelné, kvantifikovatelné a saturovatelné, ať v nejobecnějším smyslu, či alespoň prostředky, které má stát k dispozici. Nadto je potřeba zkoumat, jaká je reálná možnost státu naznačených cílů dosahovat. Je zabezpečení bezplatného vysokoškolského vzdělání za cenu 80% daně z příjmu v rámci oné „možnosti“, či ji fakt výrazného omezení práva nakládat s vlastním majetkem zbavuje legitimity a posouvá tak do roviny lidskoprávní „nemožnosti“? Podobné, již sine grano salis úvahy představují zdroj interpretačních sporů o povahu a rozsah tzv. třetí generace1 základních práv. Extrém značného přerozdělování prostředků na jedné straně nejen narušuje vlastnické právo a související svobody plynoucí z majetkové autonomie jedince, ale zároveň bude vždy neefektivní, neboť nikdy nebude naplněn požadavek naprosté informovanosti rozhodujících orgánů. Na druhé straně spatřuji i v požadavku minimálního státu, jakožto vědomého programového cíle, snahu neslučitelnou s posláním moderního státu a stavem rozvoje lidských práv. Politická reprezentace suveréna jej nemůže zruinovat a nevratně zadlužit, ale existuje-li za vydání přiměřených nákladů možnost realizovat společensko hospodářská práva, pak musí tak učinit. Proto prvním dílčím závěrem, který činím je konstatování, že úsilí státu o aktivní zajištění elementárních hmotných potřeb není již nadále příjemným bonusem a pozitivní externalitou jeho existence, ale nutnou podmínkou, která ospravedlňuje, byť ne jako podmínka jediná, jeho trvání.
Na evropském kontinentě nacházíme země, které lze označit za průkopníky konstitucionalizace dotčené skupiny práv. Jejich systematicky ucelený katalog se prosazuje ve velké části poválečných ústav. Československá ústava z roku 1948 obsahuje pasáž nazvanou „práva sociální“,2 která upravuje především práva související s realizací pracovněprávních vztahů. Práva na „léčebnou péči zaopatření ve stáří a při nezpůsobilosti k práci“ jsou obsažena v jednom odstavci – je zřejmé, že jejich konečné systematické zakotvení tehdy mělo před sebou ještě určitý vývoj. Právo na vzdělání bylo upraveno samostatně, ochrana kulturních statků pak společně se svobodou projevu. Odhlédneme–li od problematického osudu a ve výsledku toliko formálního charakteru ústavy roku 1948, je znatelný velmi výrazný posun, použijeme-li jako referenční dokument ústavu z roku 1920. Podobný katalog práv najdeme dále v ústavě francouzské ve znění z roku 1958, nebo italské ústavě z roku 1947, která obsahuje hlavu přímo nazvanou „hospodářské vztahy“. V jiných evropských státech byl vývoj pozvolnější, např. Belgie dosáhla současného stavu úpravy na ústavněprávní úrovni až velkou reformou v roce 1993. Obecnou tendencí od druhé světové války bylo řečená práva propracovávat a jejich množinu rozšiřovat. Tato tendence se odrazila ve vzniku několika smluv regionálních, jakou je Americká úmluva o lidských právech a jmenovitě zejména její první protokol, a univerzálních jako Pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech. Specifická situace byla a je právě v Evropě, kde vznikla nejen Evropská sociální charta na půdě Rady Evropy, připomínám, že v současnosti platná ve znění revize z roku 1996, ale především systém ochrany socioekonomických práv pod kautelou orgánů EU. Z lidskoprávního hlediska poněkud opomíjená a odsunutá stranou, coby pouhá administrativní agenda, ale z praktického nesmírně významná, je mezinárodní smluvní a evropská úprava standardů sociálního zabezpečení a zachování práv z něj ve vztazích s mezinárodním prvkem. Tyto napomáhají utvářet globální povědomí o minimální úrovni garance dotčených práv. Po několika ne zcela zdařilých pokusech MOP a Rady Evropy uspořádat problematiku smluvně je nejúspěšnějším normativním aktem z této skupiny dvojice nařízení Parlamentu a Rady EU.3 Navzdory duchu stručně popsaného vývoje výše bych se neunáhloval v závěru o jednoznačné tendenci k nezadržitelně košatící nabídce garantovaných subjektivních společensko hospodářských práv. Ostatně posun ve vnímání některých práv zdánlivě neodvolatelně nabytých je zřejmý i v našich podmínkách. Zkusme si k zamyšlení položit sugestivní otázku, jak by český Ústavní soud a veřejnost reagovali na zavedení regulačních poplatků, kdyby k němu bylo mělo dojít před patnácti lety. Jednoznačnou perspektivou se v současnosti zdá být tedy pouze regionální nivelizace úrovně řečených práv.
V následujících odstavcích již budu o předmětných právech nadále mluvit pro zjednodušení jen jako o „sociálních právech“.4 Povaha a rozsah těchto jsou předmětem komplikovaných debat a rozborů již více než půl století. Současná světová jurisprudence navzdory tomu nedokázala nalézt jejich uspokojivou integrující definici a posunout příslušný diskurs tak, aby nezbylo než řešit již jen subtilní nuance, které vyplývají z průběžných přirozených socioekonomických změn ve společnosti. Zatímco základní práva prvních dvou generací jsou dlouhodobě a konzistentně vnímána co do vlastní podstaty i co do uplatnitelnosti ve struktuře právních norem, skupina práv sociálních v širším smyslu nemá v právním vědomí obecném ani odborném takto zřetelné kontury. Je v současnosti nejspíše poslední podskupinou ze sumy všech základních práv, která je způsobilá k tomu být předmětem značně rozdílných výkladů. Formálně-institucionální pestrost na straně vykládajících subjektů je dána především účastí ČR v EU a několika mezinárodních organizacích. Vedle toho jsou pro ČR závazné úmluvy mezinárodními organizacemi přímo nezaštítěné. Ke skupině mezinárodních a evropských institucí přistupuje na vnitrostátní úrovni interpretační činnost soustavy obecných soudů, soudu ústavního a konečně v úžeji vytyčených mezích in concreto i výkladová činnost správních orgánů. Rozdílné vývody, které se týkají podstaty a rozsahu těchto práv pak pramení z několika specifických determinant:
Takto bychom mohli ve stručnosti podat přehled vybraných obecných výkladových úskalí. Je zřejmé, že interpretovaná skupina práv a s nimi souvisejících jevů má svá vyhraněná specifika. Tomu by měla odpovídat propracovaností metodika při jejich výkladu používaná. Český Ústavní soud se pokusil v rámci rozhodování o ústavní konformitě zavedení regulačních poplatků ve zdravotnictví vytvořit metodu pro posuzování souladnosti předmětného zákona s konstitucionalizovanými sociálními právy. Tato měla být do budoucna obecným instrumentem, což nález expressis verbis předpokládá. Její postatou je určení podstatného obsahu konfrontovaného práva a následné posouzení, zdali tento podstatný obsah posuzovaný předpis nenarušuje. Nad tento rámec se v dalším kroku posuzuje „legitimita cíle přezkoumávané úpravy s přítomností či absencí svévole snižování standardu sociálních práv a konečně i racionalita posuzovaným zákonem použitého prostředku“. K tomu Ústavní soud připojuje obsáhlou pasáž používaje výkladovou metodu historickou a konečně, dovolává se prvků německé, respektive americké ústavněprávní metodiky posuzování sociálních práv. Pokus o vymezení esenciálního obsahu a posouzení, zdali byl v konkrétním případě šetřen, lze chápat jako naplňování úlohy Ústavního soudu, ne tak posuzování výsostně politických otázek, které se schovávají za posuzováním domnělé svévolnosti, rozumnosti prostředků a ospravedlnitelnosti cílů nad rámec ústavněprávní konformity. Nepochybuji o tom, že lze vytvořit obecný, přehledný a konsistentní způsob výkladu sociálních práv, v souvislosti s činností českého Ústavního soudu si ovšem dovolím zopakovat názor J. Wintra, a totiž, že koncepci ochrany sociálních práv v ČR do budoucna bude nezbytné významně dopracovat.8
Před připomenutím několika dalších zajímavých souvisejících nálezů Ústavního soudu bych podotkl, že výše zmíněné objektivní materiální předpoklady rozsahu toho kterého sociálního práva mají ještě jeden neopominutelný aspekt. Tím je jejich podmíněnost konkrétní realizovanou politikou současné a minulých politických reprezentací. Bylo by možno jistě považovat za legitimní, pokud by v souladu s momentálními preferencemi lidu a od toho se odvíjejícími výsledky voleb upravovala v ústavních mezích rozsah sociálních práv. Ovšem jak rozpoznat a posuzovat jednání, které může tyto meze posunout a jestli jej případně nějak zapovědět, či fakticky znemožnit, zůstává otázkou. K možné roli Ústavního soudu připomínám, že tento jak v nálezu zabývajícím se regulačními poplatky, tak v nálezu rušícím třídenní karenční lhůtu deklaruje svojí politickou zdrženlivost, v prvně jmenovaném ji dokonce, dle svých slov, aplikuje zesíleně na nově pojmenovanou kategorii „reformních zákonů“. Odhlédneme-li od toho, jestli si Ústavní soud ve jmenovaných případech dříve avizovaný odstup udržel, dovolím si tvrdit, že bezprostřední vazba způsobu výkonu politiky na stav sociálních práv v daném místě a čase apolitické posuzování věci velmi ztěžuje, ne-li vylučuje, ať jej činí jakýkoliv subjekt.
Nakonec bych ve volných parafrázích připojil několik zajímavých závěrů, ke kterým v různých případech výkladu sociálních práv došel český Ústavní soud:
V judikatuře Ústavního soudu bychom nalezli řadu dalších podnětných i kontroverzních tvrzení na téma sociálních práv, namátkou připomenu nálezy týkající se zákoníku práce a otázek diskriminace například při započítávání odpracovaných let v nároku na starobní důchod. Problematika ústavního zakotvení, zákonného provedení a praktické realizace sociálních práv a všech z nich vyplývajících výkladových úskalí zcela přesahuje možnosti tohoto textu a proto podotýkám, že z teoretických interpretačních problémů, praktických závěrů, učiněných zejména Ústavním soudem, a možných podnětů k širší diskusi vyplývajících z obou byl učiněn pouze stručný výběr. Ačkoliv na základní povaze práv prvních dvou generaci se shodne celá demokratická politická reprezentace státu, sociální práva se takto jednoznačnému vnímání netěší, skoro by se zdálo, že se mu sama zpěčují. Ústavní soud, který by v dané situaci mohl být přínosným interpretátorem si zatím neutvořil propracovanou metodiku, na jejímž základě by byl s to jejich podstatu, rozsah a vlastnosti vyložit a aplikovat v konkrétních případech.
Adam Holub
Adam Holub: Several Notices to the Concept and Interpretation of the Social Rights
The so-called third-generation human rights, despite the impression made by the number of normative legal acts which to a certain extent regulate them, are still not a completely delimited set of distinctly coherent norms. The world jurisprudence does not only have to deal with the subtle problems of the interpretation of their partial aspects but to a great extent cannot come to an agreement concerning the nature and essence of these rights.The article mentions some selected critical points of the present practical interpretation and application of interconnected legal provisions, particularly in the context of the practice of the Constitutional Court and other state authorities of the Czech Republic.
Adam Holub je toho času studentem pátého ročníku magisterského studijního programu Právnické fakulty UK. Sporá publikační činnost autora také doposavad vždy byla bezprostředním důsledkem plnění některé ze studijních povinností tamtéž.