Článek se zabývá formováním moderního imigračního zákonodárství na konci 18. století v reakci na nekontrolovaný hromadný pohyb osob a rizik s ním spojených. V této souvislosti se zaměří zejména na Velkou Británii, která se pravidelně stávala cílem migračních vln. Nově přijaté zákony měly proto poprvé systematicky reagovat na potencionální nebezpečí spojená s příchodem a pobytem cizinců na jejím území. Současně řadu z těchto opatření najdeme i v soudobé legislativě.
Nekontrolovaný hromadný pohyb osob mezi státy přináší nejen politické ale i právní výzvy. S migrací se pak dostává do centra zájmů i dělení lidí nejčastěji na občany a cizí státní příslušníky. Toto nejstarší dělení na příslušníky „kmene“ a ty druhé patří k tradičnímu lidskému koloritu a patrně souvisí s evolucí. Různé kmeny mohou mít navíc více či méně shodné hodnoty. Příchod cizinců proto mnohdy vyvolává řadu vypjatých debat i ohledně realizace vzájemného soužití.1 Uvedené platí o to více, pokud k migraci dochází v přechodných obdobích spojených s konflikty či jinými mimořádnými událostmi. Obavy z migračních vln a následků s nimi spojených však nejsou v bouřlivé evropské historii ničím novým. Právě v reakci na tyto vlny a potencionální hrozby pro dosavadní společenské uspořádání začaly státy přijímat řadu nových systematických opatření, z nichž některá se běžně uplatňují i v dnešní době. Následující text se proto věnuje počátkům systematické právní úpravy příchodu a pobytu cizinců.
Tvář moderního imigračního zákonodárství se začala formovat na konci 18. století. Patrně proto nepřekvapí, že se tak stalo v jednom z přechodných období revolučních změn. Konkrétně pod vlivem Velké francouzské revoluce, která dala do pohybu masu lidí utíkajících před jejími „výdobytky“. Značnému náporu v této době čelila zejména Velká Británie. Za vlády Jiřího III. v 90. letech 18. století proto přijala Velká Británie řadu zákonů, které měly reagovat na neustávající příliv osob do země.2 V roce 1793 byl v rámci tohoto legislativního „balíčku“ přijat i zákon zvaný „Aliens Act“.3
Předsevzetím zákona bylo podle jeho preambule regulovat nebezpečí spojená s pobytem cizinců pro veřejný pořádek a jeho prostřednictvím tak eliminovat hrozby pro bezpečnost království. A obdobně jako dnes vyvolával i tehdy příliv cizinců diskuze ohledně nutnosti přijetí adekvátních opatření. Za pozornost stojí například prohlášení jednoho z úředníků, které vyjadřuje obavy o úmyslech většiny příchozích a zaslouží si, aby bylo citováno v původním znění: „By what I can learn, the majority of these people are of a suspicious description, and very likely either to do mischief of their own accord, or to be fit tools of those who may be desirous of creating confusion.“4 V podstatě totožná prohlášení zaznívají i v dnešní době v souvislosti s probíhající migrační vlnou.
Nutno přiznat, že zpravodajská práce byla již na konci 18. století na vysoké úrovni a jak Velká Británie, tak i Francie využívaly jejích prostředků.5 K tomu se dále přidaly obavy z radikálních revolučních myšlenek a jejich možného rozšíření ve Velké Británii. Bezpečnostní hrozbu proto již tehdy představovali zejména špióni a rovněž osoby s potencionálem indoktrinovat místní obyvatelstvo revolučními myšlenkami. Tyto osoby se přitom měly ukrývat v řadách uprchlíků. Situaci tak měl napomoci vyřešit právě nový cizinecký zákon s řadou restriktivních opatření pro cizince a povinností pro další osoby (například kapitány plavidel, osoby poskytující ubytování cizincům).6
Zákon zavedl pro cizince přicházející do země povinnost učinit písemnou deklaraci, s uvedením například jejich jmen a popisu, díky čemuž mohli následně od příslušných autorit obdržet certifikát – osvědčení. Cizincům také mohlo být na základě rozhodnutí znemožněno vstoupit na území, případně pouze v k tomu určených přístavech. Zákon rovněž omezoval možnost volného pohybu cizinců, hlášení míst, kde se cizinec zdržuje, umožnění domovních prohlídek. V případě nedodržení povinností zákon obsahoval řadů sankcí nejen pro cizince, ale například i pro ubytovatele. Kromě samotného zadržení mimo jiné umožňoval nařídit cizinci opuštění království ve stanovené době, případně vyhostit nežádoucí cizince.
V roce 1798 byl navíc přijat další zákon, týkající se rovněž přímo cizinců, který měl s ohledem na hrozící francouzskou invazi dále předcházet nebezpečím spojeným s pobytem cizinců na území. Jednalo se o zákon zvaný „Act for Establishing Regulations Respecting Aliens“.7 Zákon měl zabránit zneužívání ochrany poskytnuté skutečným uprchlíkům a osobám, které pouze přišly do Velké Británie s nepřátelskými úmysly. Na základě zákona mohlo být kromě samotné registrace vyžadováno, aby cizinec disponoval povolením k pobytu na území – „licence to reside within kingdom“, případně časem nebo místem omezeným s možností prodloužení nebo zrušení. Vydání povolení bylo podmíněno uvedením podrobných údajů o jeho držiteli, původu, místech pobytu v zahraničí před vstupem do království, atd. V případě, že cizinec pobýval na území bez povolení, mohl být uvězněn až na jeden rok.
Přestože byl Aliens Act z roku 1793 přijat v revolučních dobách a měl platit pouze po přechodnou dobu, byl k nelibosti opozice s různými obměnami prodlužován nejen po dobu trvání napoleonských válek, ale až do roku 1826. Nicméně zatímco v 90. letech docházelo na jeho základě k vyhošťování cizinců z důvodů bezpečnosti ve více než padesáti případech ročně, v letech 1816 – 1826 se jednalo pouze o 17 případů vyhoštění (jeden případ se navíc týkal choromyslného maďarského šlechtice).8 V letech 1816, 1826, 1836 byly ještě přijaty zákony, které se zaměřovaly zejména na systém registrace místa pobytu cizinců. Od roku 1826 však komplexní cizinecký zákon, jakým byl Aliens Act z roku 1793, ve Velké Británii nebyl. Potřeba existence systematické právní úpravy pobytu cizinců i v mírových dobách se ale nakonec ukázala nutností s ohledem na nové migrační vlny zejména ve druhé polovině 19. století.
Nicméně Velká Británie nebyla jedinou zemí, která v této době přijala zákony regulující migraci cizinců s ohledem na zajištění bezpečnosti. Obdobně v roce 1798, tj. stále relativně krátce po vyhlášení nezávislosti, Spojené státy americké přijaly 4 zákony, které se týkaly cizinců nebo omezovaly svobody osob.9 Jedním z těchto zákonů byl i tzv. „Alien Friends Act“.10 Podle tohoto zákona musel kapitán plavidla pod hrozbou sankce ohlásit všechny cizince na palubě, uvést jejich jména, věk, zemi původu, příslušnost, popis, atd. Zákon dále umožňoval prezidentovi nařídit kterémukoli cizinci, který bude považován za nebezpečného pro mír a bezpečnost Spojených států, nebo zde budou rozumné důvody se domnívat, že se takový cizinec spolčil proti vládě, aby ve stanovené době opustil území Spojených států. Pokud tak cizinec neučinil, mohl být uvězněn až po dobu tří let a rovněž zůstal bez možnosti získat někdy americké občanství. Zákon však současně dovoloval, aby cizinec získal oprávnění zůstat na území pokud, v době kdy měl opustit území, poskytl důkaz, že s jeho pobytem není spojeno žádné nebezpečí, případně na vyžádání i záruky svého dobrého chování. Zákon taktéž obsahoval možnost zadržení a nuceného opuštění území Spojených států. V roce 1800 zákon pozbyl účinnosti a platnosti.
Ve druhé polovině 19. století se hromadná migrace zejména do Severní a Jižní Ameriky opět začala dostávat do popředí zájmů států, které buď představovaly cílovou destinaci, případně alespoň sloužily migrantům k přestupu. Znovu se tak zvýšil i počet osob, které přicházely do Velké Británie. Ke konci století se například jednalo o židovské uprchlíky z Ruska a jiných částí Evropy. V reakci na tyto vlny byl proto v roce 1905 přijat nový cizinecký zákon; tzv. „Aliens Act 1905“.11Tento zákon se kromě jiného zapsal do historie také tím, že definoval tzv. „nežádoucího imigranta“ – undesirable immigrant, ale současně poskytoval i ochranu osobám, které byly pronásledovány například pro náboženské a politické důvody.12
Jak bylo popsáno výše, samotné migrační vlny nejsou proto ničím novým, tím méně pak v našich novodobých dějinách. Současně již více jak 200 let státy přijímají komplexní právní úpravy k regulaci pohybu a pobytu cizinců, přičemž řada opatření je obsažena i v soudobém cizineckém právu (vstup cizince na území a vycestování, hlášení místa pobytu, oprávnění k pobytu, následky spojené s neoprávněným pobytem a mnoho dalších). Život si však zatím vždycky našel cestu. Bude proto zajímavé sledovat, jaké prostředky zvolí státy k vyřešení migračních vln 21. století. Možnosti zde jsou.13
Mgr. Miroslav Kaštyl
Mgr. Miroslav Kaštyl pracuje jako právník v neziskové organizaci. Současně je externím doktorandem na katedře mezinárodního práva Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze.